在节能减排审计工作中发挥“免疫系统”功能刍议
李盛凯（审计署京津冀特派办）
2009年以来，为进一步贯彻落实节约资源和保护环境的基本国策，促进转变经济发展方式和调整经济结构，推动节能减排工作发展，积极应对全球气候变化，审计署先后组织了节能减排专项资金审计和电力、钢铁、水泥等重点行业节能减排专项审计调查等项目，充分发挥了审计“免疫系统”的功能，有力地推动节能减排工作和生态文明建设，维护了国家资源环境安全。
一、当前我国节能减排面临的形势
节能减排已经成为我国经济社会发展中一项紧迫而又意义深远的工作，大力推进节能减排是贯彻落实科学发展观、促进经济社会可持续发展的重大举措。《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出，“十一五”期间把单位国内生产总值能耗降低20％左右，化学需氧量（COD）、二氧化硫(SO2)等主要污染物排放总量减少10%的约束性目标。2006年以来，全国各地认真贯彻落实科学发展观，把节能减排作为调整经济结构、转变发展方式的重要抓手，加大资金投入，强化责任考核，完善政策机制，加强综合协调，节能减排工作取得重要进展。截至2009年底，全国单位国内生产总值能耗累计下降14.38%，化学需氧量排放总量下降9.66%，二氧化硫排放总量下降13.14%。但要实现“十一五”单位国内生产总值能耗降低20%左右的目标，任务还相当艰巨。
当前，节能减排形势十分严峻，特别是2009年第三季度以来，高耗能、高排放行业快速增长，一些被淘汰的落后产能死灰复燃，能源需求大幅增加，能耗强度、二氧化硫排放量下降速度放缓甚至由降转升，化学需氧量排放总量下降趋势明显减缓。为应对全球气候变化，我国政府承诺到2020年单位国内生产总值二氧化碳排放要比2005年下降40%-45%，节能提高能效的贡献率要达到85%以上，给节能减排工作带来巨大挑战。
二、审计的“免疫系统”功能在节能减排工作中发挥着的重要作用
审计部门作为政府的重要组成部门之一，坚决贯彻落实“十一五”规划纲要，依法开展节能减排审计。这是审计机关贯彻落实科学发展观的具体体现，也是发挥审计作为国家经济社会“免疫系统”功能的重要途径，是推动节能减排的重要力量。
（一）加强节能减排资金的监管。
近年来，为建立节能减排的长效机制，中央财政进行了积极的探索，建立了财政“以奖代补”新机制，完善了城市污水处理和排污收费机制，并积极探索建立节能减排市场化机制，也投入了大量资金。据统计，2007至2009年，中央共投入节能减排资金1250亿元，且逐年增长。这些资金主要用于支持十大重点节能工程、淘汰落后产能、高效照明产品推广、建筑节能、城镇污水处理设施配套管网建设、“三河三湖”及松花江流域水污染治理、农村环境整治等。2010年资金投入力度更大，将安排中央预算内的投资333亿元，中央财政资金500亿左右，支持实施重点节能减排工程。“财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里”，面对如此巨额的财政资金，审计监督应当充分发挥其作用，确保资金的安全使用，确保资金充分发挥效益。审计中也发现了部分地方在管理、分配和使用节能减排资金中的一些问题，并督促地方政府认真进行整改。
（二）推动节能减排政策的落实。
“十一五”以来，各级政府和主管部门出台了大量节能减排政策。2010年上半年，国务院多次召开常务会议，研究、部署节能减排工作。各级政府和主管部门做了大量卓有成效的工作，我国的节能减排形势有了明显好转，社会各界对节能减排的成效也比较满意，国际社会对我国政府所做的工作也给与了充分肯定。但是在政策执行中，也存在这样那样的问题，有些是制度层面的，有些是执行层面的。审计作为保障国家经济社会运行的“免疫系统”，有义务、有责任去关注节能减排政策的落实情况，从审计的眼光和角度去评价节能减排政策的落实情况，揭示政策执行中的问题，尤其是体制机制方面的弊端，最终目的是推动节能减排政策的落实。实践证明，审计在这方面发挥了建设性作用，相关部门采纳了多项审计建议，推动了节能减排制度建设和国家节能减排政策的贯彻落实。
（三）促进节能减排项目效益的发挥。
中央财政投入的大量财政资金相当一部分被用于节能减排项目的建设。在2009年审计署组织的节能减排资金审计中发现，某省2007至2009年使用中央和省级财政资金的节能减排项目有2900多个。审计部门应当关注这些政府投资或使用财政资金的建设项目，一方面中办、国办《关于开展工程建设领域突出问题专项治理工作的意见》明确要求审计部门要重点做好对政府投资项目资金和国有企业投资项目资金的监管，确保资金规范、高效、安全、廉洁使用。另一方面审计部门应该充分发挥其绩效审计的优势，公正、客观的评价这些项目发挥的效益，监督检查是否真正达到了节能减排的效果。如在审计中发现，部分中央财政支持的十大重点节能工程不能如期完成，预计的节能目标无法全部实现，地方政府根据审计部门的建议，加大了对十大重点节能工程的监督检查，推动了项目的实施进度。
（四）促进节能减排主管部门整合资源。
节能减排工作涉及多个部门，各地组织方式不尽相同。一般由发展改革部门牵头，环境保护、工业和信息、财政、城乡建设、统计、国土资源等多部门参与，形成多头管理的格局。在实际工作中，各部门的分工协作、沟通协调做的并不好。比如在某省的审计中发现，淘汰落后产能的政策制定在省发展改革委，具体实施在省工业和信息化厅，彼此的情况竟然都不掌握，如此的体制怎么才能落实好中央的淘汰落后产能政策？正是有了审计的介入，才把全省淘汰落后产能的总体情况理清了。审计促进了节能减排主管部门的资源整合，督促各相关部门更好的履行职责。
三、节能减排给审计工作提出更高的要求
节能减排审计与其他类型的审计比较，有“两多一强”的特点：一是涉及被审计单位多，既有政府主管部门又有企事业单位，政府主管部门又包括发展改革、环境保护、财政、城乡建设、工业和信息、统计等多家部门。二是适用的政策多，据不完全统计，2007年以来国务院及各部委出台的与节能减排相关的规章制度达80多项。三是专业性强，既涉及财务、计算机等常规的知识，又会用到能源、环境、工程建设等专业性较强的知识。这些都给审计工作提出更高的要求：
一是要进一步加强对资源环境审计工作的认识。近年来，我国经济社会发展与资源环境约束的矛盾日益突出，环境污染情况严重，生态环境状况堪忧，长期以来的粗放型经济增长模式难以为继，严峻的资源环境形势已经严重制约我国经济社会的可持续发展。审计署《2008至2012年审计工作发展规划》把资源环境审计列为六种审计类型之一，突出了资源环境审计的重要地位。并提出资源环境审计要以落实节约资源和保护环境基本国策为目标，维护资源环境安全，发挥审计在促进节能减排措施落实以及在资源管理与环境保护中的积极作用。审计机关应进一步加强对资源环境审计重要性的认识，在审计实践中大胆尝试，拓宽审计领域，加大审计力度，推动资源环境审计工作的发展。
二是大力推进多元环境审计格局。2009年，审计署下发《关于加强资源环境审计工作的意见》，强调要“全面实现资源环境审计多元化”，要求各级审计机关在开展财政、投资、金融、企业、外资、经济责任等项目审计时，应当将资源环境内容纳入审计方案并组织实施。近年来，各行业在安排审计项目中，也将资源环境问题作为一项重要内容，在审计工作方案中有所体现。今后应继续加大对资源环境、节能减排的关注。
三是加强审计机关自身建设。节能减排审计是一项全新的工作，面临的被审计单位点多面广，专业性强，业务数据十分丰富等特点，若没有一支高素质的资源环境审计队伍是不可能完成任务的。这就要求各地审计机关都要加强自身建设，建立内部沟通协调机制，提高审计人员素质和业务水平，及时总结经验教训，为深入开展资源环境审计打下坚实的基础。（李盛凯）
一、当前我国节能减排面临的形势
节能减排已经成为我国经济社会发展中一项紧迫而又意义深远的工作，大力推进节能减排是贯彻落实科学发展观、促进经济社会可持续发展的重大举措。《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出，“十一五”期间把单位国内生产总值能耗降低20％左右，化学需氧量（COD）、二氧化硫(SO2)等主要污染物排放总量减少10%的约束性目标。2006年以来，全国各地认真贯彻落实科学发展观，把节能减排作为调整经济结构、转变发展方式的重要抓手，加大资金投入，强化责任考核，完善政策机制，加强综合协调，节能减排工作取得重要进展。截至2009年底，全国单位国内生产总值能耗累计下降14.38%，化学需氧量排放总量下降9.66%，二氧化硫排放总量下降13.14%。但要实现“十一五”单位国内生产总值能耗降低20%左右的目标，任务还相当艰巨。
当前，节能减排形势十分严峻，特别是2009年第三季度以来，高耗能、高排放行业快速增长，一些被淘汰的落后产能死灰复燃，能源需求大幅增加，能耗强度、二氧化硫排放量下降速度放缓甚至由降转升，化学需氧量排放总量下降趋势明显减缓。为应对全球气候变化，我国政府承诺到2020年单位国内生产总值二氧化碳排放要比2005年下降40%-45%，节能提高能效的贡献率要达到85%以上，给节能减排工作带来巨大挑战。
二、审计的“免疫系统”功能在节能减排工作中发挥着的重要作用
审计部门作为政府的重要组成部门之一，坚决贯彻落实“十一五”规划纲要，依法开展节能减排审计。这是审计机关贯彻落实科学发展观的具体体现，也是发挥审计作为国家经济社会“免疫系统”功能的重要途径，是推动节能减排的重要力量。
（一）加强节能减排资金的监管。
近年来，为建立节能减排的长效机制，中央财政进行了积极的探索，建立了财政“以奖代补”新机制，完善了城市污水处理和排污收费机制，并积极探索建立节能减排市场化机制，也投入了大量资金。据统计，2007至2009年，中央共投入节能减排资金1250亿元，且逐年增长。这些资金主要用于支持十大重点节能工程、淘汰落后产能、高效照明产品推广、建筑节能、城镇污水处理设施配套管网建设、“三河三湖”及松花江流域水污染治理、农村环境整治等。2010年资金投入力度更大，将安排中央预算内的投资333亿元，中央财政资金500亿左右，支持实施重点节能减排工程。“财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里”，面对如此巨额的财政资金，审计监督应当充分发挥其作用，确保资金的安全使用，确保资金充分发挥效益。审计中也发现了部分地方在管理、分配和使用节能减排资金中的一些问题，并督促地方政府认真进行整改。
（二）推动节能减排政策的落实。
“十一五”以来，各级政府和主管部门出台了大量节能减排政策。2010年上半年，国务院多次召开常务会议，研究、部署节能减排工作。各级政府和主管部门做了大量卓有成效的工作，我国的节能减排形势有了明显好转，社会各界对节能减排的成效也比较满意，国际社会对我国政府所做的工作也给与了充分肯定。但是在政策执行中，也存在这样那样的问题，有些是制度层面的，有些是执行层面的。审计作为保障国家经济社会运行的“免疫系统”，有义务、有责任去关注节能减排政策的落实情况，从审计的眼光和角度去评价节能减排政策的落实情况，揭示政策执行中的问题，尤其是体制机制方面的弊端，最终目的是推动节能减排政策的落实。实践证明，审计在这方面发挥了建设性作用，相关部门采纳了多项审计建议，推动了节能减排制度建设和国家节能减排政策的贯彻落实。
（三）促进节能减排项目效益的发挥。
中央财政投入的大量财政资金相当一部分被用于节能减排项目的建设。在2009年审计署组织的节能减排资金审计中发现，某省2007至2009年使用中央和省级财政资金的节能减排项目有2900多个。审计部门应当关注这些政府投资或使用财政资金的建设项目，一方面中办、国办《关于开展工程建设领域突出问题专项治理工作的意见》明确要求审计部门要重点做好对政府投资项目资金和国有企业投资项目资金的监管，确保资金规范、高效、安全、廉洁使用。另一方面审计部门应该充分发挥其绩效审计的优势，公正、客观的评价这些项目发挥的效益，监督检查是否真正达到了节能减排的效果。如在审计中发现，部分中央财政支持的十大重点节能工程不能如期完成，预计的节能目标无法全部实现，地方政府根据审计部门的建议，加大了对十大重点节能工程的监督检查，推动了项目的实施进度。
（四）促进节能减排主管部门整合资源。
节能减排工作涉及多个部门，各地组织方式不尽相同。一般由发展改革部门牵头，环境保护、工业和信息、财政、城乡建设、统计、国土资源等多部门参与，形成多头管理的格局。在实际工作中，各部门的分工协作、沟通协调做的并不好。比如在某省的审计中发现，淘汰落后产能的政策制定在省发展改革委，具体实施在省工业和信息化厅，彼此的情况竟然都不掌握，如此的体制怎么才能落实好中央的淘汰落后产能政策？正是有了审计的介入，才把全省淘汰落后产能的总体情况理清了。审计促进了节能减排主管部门的资源整合，督促各相关部门更好的履行职责。
三、节能减排给审计工作提出更高的要求
节能减排审计与其他类型的审计比较，有“两多一强”的特点：一是涉及被审计单位多，既有政府主管部门又有企事业单位，政府主管部门又包括发展改革、环境保护、财政、城乡建设、工业和信息、统计等多家部门。二是适用的政策多，据不完全统计，2007年以来国务院及各部委出台的与节能减排相关的规章制度达80多项。三是专业性强，既涉及财务、计算机等常规的知识，又会用到能源、环境、工程建设等专业性较强的知识。这些都给审计工作提出更高的要求：
一是要进一步加强对资源环境审计工作的认识。近年来，我国经济社会发展与资源环境约束的矛盾日益突出，环境污染情况严重，生态环境状况堪忧，长期以来的粗放型经济增长模式难以为继，严峻的资源环境形势已经严重制约我国经济社会的可持续发展。审计署《2008至2012年审计工作发展规划》把资源环境审计列为六种审计类型之一，突出了资源环境审计的重要地位。并提出资源环境审计要以落实节约资源和保护环境基本国策为目标，维护资源环境安全，发挥审计在促进节能减排措施落实以及在资源管理与环境保护中的积极作用。审计机关应进一步加强对资源环境审计重要性的认识，在审计实践中大胆尝试，拓宽审计领域，加大审计力度，推动资源环境审计工作的发展。
二是大力推进多元环境审计格局。2009年，审计署下发《关于加强资源环境审计工作的意见》，强调要“全面实现资源环境审计多元化”，要求各级审计机关在开展财政、投资、金融、企业、外资、经济责任等项目审计时，应当将资源环境内容纳入审计方案并组织实施。近年来，各行业在安排审计项目中，也将资源环境问题作为一项重要内容，在审计工作方案中有所体现。今后应继续加大对资源环境、节能减排的关注。
三是加强审计机关自身建设。节能减排审计是一项全新的工作，面临的被审计单位点多面广，专业性强，业务数据十分丰富等特点，若没有一支高素质的资源环境审计队伍是不可能完成任务的。这就要求各地审计机关都要加强自身建设，建立内部沟通协调机制，提高审计人员素质和业务水平，及时总结经验教训，为深入开展资源环境审计打下坚实的基础。（李盛凯）
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