基层审计机关开展绩效审计存在的问题及对策
李军 李景(江西省吉安市审计局)
【发布时间:2010年11月22日】
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    审计署在《2008年至2012年审计工作发展规划》中明确提出2012年所有项目都要开展绩效审计。近两年,全国各级审计机关按照审计署要求,大都开展了绩效审计试点,为全面推进绩效审计积累了经验。从目前基层审计机关绩效审计实践情况来看,主要存在以下一些问题制约了绩效审计的开展:
    一是没有统一的绩效审计准则。由于我国开展绩效审计较晚,目前还没有形成统一的绩效审计准则。基层审计机关在开展绩效审计时,没有审计准则可以参照执行,多数是在财政财务收支审计、专项资金审计、政府投资审计或经济责任审计中考量一定的绩效因素进行的探索,审计组织形式和主要内容与财政财务收支审计、专项审计、政府投资审计或经济责任审计的没有明确的分别,绩效审计报告也是五花八门,多数只是在财政财务收支审计报告中增加一些绩效评价的内容。由于缺乏准则,绩效审计的开展受到一定的影响。
    二是没有统一的绩效评价标准。绩效审计的根本目的是要评价审计事项的经济、效益和效果,而评价审计事项的经济、效益和效果,首先要有一定的参照对比标准,如果没有标准绩效评价也就无从谈起。由于我国绩效审计开展得晚,目前尚未有统一、科学、完整和权威性的绩效标准,基层审计机关在开展绩效审计时,对审计事项的绩效分析也只能通过一些简单的经济指标的对比,一般是将审计年度的经济指标与上年或历史最好指标纵向对比,很少与行业最佳指标横向比较对比;绩效分析更多关注的是一些数量金额指标,而对社会效益与环境效益很少关注。由于没有统一的绩效指标,致使对审计事项绩效的评价往往不全面,不客观。
    三是缺乏可借鉴的绩效审计经验。由于我国绩效审计开展得晚,目前各地绩效审计还处在探索阶段,各地开展绩效审计多是参照国外、审计署或部分经济发达地区开展绩效审计的经验,探索本地绩效审计模式,缺乏可借鉴的绩效审计经验。
    四是审计人员素质参差不齐,不能适应开展绩效审计的需要。目前,基层审计机关审计人员的知识结构单一,多以财会人员为主,复合型人才特别是绩效审计专门人才相对缺乏,制约了绩效审计的开展。
    从现阶段绩效审计实践来看,笔者认为基层审计机关开展绩效审计时应采取以下对策:
    一、要适当把握“度”,不宜盲目扩大绩效审计范围。目前,我国绩效审计已经涵盖了各种财政财务收支、专项资金、政府投资以及其它资金,但由于各地情况不一,开展绩效审计的条件也不尽相同,基层审计机关在开展绩效审计时不宜贪大求全,盲目扩大审计范围。目前基层审计机关在各种财政资金、专项资金、投资资金等方面开展了一些绩效审计探索,取得了一定经验,也取得了一定成效,揭示了资金管理、使用方面存在的问题,有效地提高了财政资金或专项资金的使用效益,为国家节约了大量的人力、物力和财力。笔者认为,当前基层审计机关在开展绩效审计时,应综合考虑自身的力量以及实际需要,将绩效审计重点放在财政专项资金上,这样不仅可以反映热点、难点问题,并达到规范财政资金管理与使用的目的,更重要的是以此为突破口,积累经验,以点带面,逐步扩大绩效审计范围。
    二、要从各地实际出发,采取多种形式的绩效审计模式。当前,基层审计机关主要围绕财政预算执行、固定资产投资、经济责任和各种专项资金开展审计。审计机关应根据自身的情况,将绩效审计与财政资金审计相结合,在对财政资金使用的合规性、真实性进行审计的同时,将财政资金使用的效果性、效益性和经济性审计融入其中;将绩效审计与各种专项资金审计相结合,在对专项资金管理、使用的合规性、真实性的基础上,对专项资金使用的经济效益和社会效益进行审计;将绩效审计与经济责任审计相结合,在对被审计单位各项收支的真实性、合法性、完整性审计的同时,关注经济责任人经济决策的科学性、决策执行的经济效益和社会效益;将绩效审计与政府投资审计相结合,在审计政府投资资金使用、管理情况的同时,关注政府投资的投入方向是否符合国家的产业政策,投资是否经济,项目产生的效益与可行性报告或设计书中规划的效益是否相符;将绩效审计与社会保障资金审计相结合,在审计社会保障资金的管理、使用和安全的同时,关注社保资金使用是否符合国家的政策,是否促进社会公平,资金的使用是否有利于社会和谐,社保资金是否实现了增值保值等。
    三、摸索绩效审计评价标准。目前,由于我国多数行业尚未形成科学、完整、权威的绩效指标,审计在绩效评价时,通常是通过对一些经济指标的纵向比较分析或横向对比分析来评价绩效的;受主客观因素影响,对相同事项的审计评价,由于没有权威性的绩效指标,不同的审计人员可能得出截然相反的结论,这大大影响了绩效审计报告的公信力。因此,基层审计机关在开展绩效审计时,应注意审计理念的创新,积极探索绩效评价标准:在对财政资金绩效审计时,重点是分析财政资金使用的经济性,即被审计单位使用财政资金是否节约合理,不合理、不节约的原因是什么,作出分析评价的标准应该是财政预算指标,包括一般预算和项目预算指标;在对投资资金绩效审计时,重点要分析投资的效率和效果,即分析评价投资项目是否如期完工,是否达到项目计划和目标的预期结果,分析差异的原因,作出对比评价的标准应该是投资项目计划工期和预期结果或目标;在对专项资金绩效审计时,要分析专项资金使用的经济性、效益性和效果,重点要关注资金使用效果,同时也要关注专项资金使用的社会效益或环境效益,这些标准或指标有的无法直接量化,如社会效益和环境效益指标,需要审计人员运用专业综合分析判断,恰如其分地进行审计评价,或聘请专业技术人员进行分析评价。
    四、广泛运用计算机辅助审计,提高审计效率。计算机辅助审计能从海量数据中选筛出审计需要的数据和线索,节约审计时间,提高审计效率。绩效审计中,许多审计事项涉及海量的业务和财务数据,统计、分析、筛选数据都需要利用计算机来进行。近年来,基层审计机关都大力推动计算机辅助审计,在硬件设备的添置和计算机业务知识培训上都加大了投入,审计软件(现场审计实施系统)得到了推广运用,利用计算机辅助审计有了坚实的基础。因此基层审计机关在绩效审计中应广泛运用计算机辅助审计,提高审计效率。
    五、加快人才培养,利用各种方式培养适应绩效审计的综合人才。绩效审计专业性和宏观性较强,审计风险、审计成本也较高,对审计人员的要求也较高。目前,基层审计机关审计人员的素质不能适应绩效审计的需要,受编制等因素影响,基层审计机关要引进高素质、综合性人才存在一定困难,因此利用各种方式对现有审计人员进行培训,提高业务知识和能力是行之有效的选择。基层审计机关可以采取邀请专家讲课传授相关专业知识,还可派人到有关院校进修,还可以到绩效审计工作开展得好的兄弟审计机关交流学习,以提高审计人员的素质和绩效审计能力。(李军 李景)
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