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运用税收政策调控住房价格
李荣生 (审计署兰州特派办)
 
【时间:2010年11月18日】 字号: 【大】 【中】 【小】
    一、住房商品的特点与房地产市场失灵
    (一)住房商品的特点。首先,住房作为一种商品,它不仅包括室内空间、建筑产权,还包括周围的环境(空气、绿化、生活设施、交通条件等),住房及其配套设施(如建筑物的外墙、公用的道路、走廊、路灯、绿化带、文体活动室等)。住房的室内空间拥有、建筑产权,具有排他性和竞争性,属于私人商品;建筑的配套设施、生活环境和邻居素质等,则不具有排他性,属于公共商品,住房作为物品的有机结合体,既具有私人商品的特性,又具有公共商品的特性,因此是混合商品,即准公共商品。其次,住房具有外部性特征。在住房的生产和消费过程中存在着广泛的外部性,如住房所在的小区的居民素质普遍较高,则住房的生活环境就能得到改善,房屋的外部性还体现在会影响区域内居民的健康、犯罪率和受教育程度。
    (二)房地产市场失灵。房地产市场失灵主要表现在以下四个方面:
    1.竞争的不完全性。房产、地产属于不动产,它的价格受地域、城市及周围环境的影响较大,由于房产、地产商品自身的固定性,在不同的地域之间难以形成统一的市场竞争,这使得房地产市场不可能是完全竞争的市场。由于地理位置的独特性以及住房的质的差异性,使得房地产市场不可能和其他普通商品市场一样可以按照统一的规则进行竞争。
    2.垄断性。首先表现在由于土地的有限性、不可再生性和土地所有权的垄断性,使得房地产市场的土地供给在一定的地域和时间内数量有限,从而导致房地产市场的垄断性增强。其次住房商品的价值高、生产周期长、投入资金量大等特点决定了房产商数量有限,单个厂商占市场的较大份额,可以影响和控制市场价格,自由出入市场相对困难。房产商生产的住房不同质,房产商可以利用消费者对其产品的特殊偏好索取更高的价格,以便获取超额利润。
    3.投机性。住房作为一种耐用消费品,具有较好的保值增值功能。近年来,为了刺激需求,我国一直实行低利率的货币政策,而物价水平上升很快,造成人们以银行存款形式持有的货币不能实现保值增值的预期。加上中国股市长期不景气,股市、基金、债券三大主要投资方式的表现不尽如人意,住房作为一种保值增值的金融工具作用凸现。首先,房地产具有投资和自用消费的双重属性。对于家庭而言,投资房地产一方面可以使资产增值,另一方面可以满足家庭未来的住房需要。其二,房地产具有良好的保值性,尽管有折旧存在,但是作为不动产,房地产的保值性能良好,在数年内其使用价值不会降低。其三,房地产有出租和出售两种投资模式可供选择,便于投资者在长期出租和短期出售之间调整投资策略,规避风险。
    4.信息不对称性。到目前为止,没有一个发布住房信息的公共平台,开发商之间、消费者和开发商之间掌握的信息具有不对称性。在住房一级市场,市场的主体是房地产开发企业和消费者,由于房地产商品本身具有显著的差别性、复杂性,消费者很难在短期内对房地产商品的性能、质量、建筑材料等做出准确判断,这就加大了消费者与房地产开发商之间的信息不对称性;在住房二级市场,市场的主体主要有售房者、房地产中介机构和消费者。
    二、房地产市场现状分析及趋势判断
    (一)房地产市场的供给分析
    房地产市场的供给包括土地资源的供给和成品房的供给。
    从供给总量来看,土地资源的稀缺性、有限性和不可再生性的特点局限了住房供给总量。随着人类社会的不断发展,对土地的需求不断扩大,土地的稀缺性表现得日益显著,土地供给越来越紧张。土地资源的稀缺性,不仅表现在供给总量与需求总量的矛盾上,还表现在由于土地位置固定性和质量差异性导致的某些地区和某种用途的土地供给的特别稀缺性上。这种土地的稀缺性,局限了住房供给总量。
    从供给结构来看,中小面积的住房供给不足,高档住房面临过剩。根据市场分层理论,由于收入水平、性别、年龄等消费属性的差异,不同的消费群体或市场层次能够承受的价格水平差异很大,一般情况下,高端市场附加值高、利润率高,低端市场的回报率低,房地产市场具有投入大、周期长的特点,使得房地产行业的资金成本较高,开发商为了追求一定的回报率,其开发的住房商品会不约而同地面向高收入群体,也就是开发面积大、环境好、管理完善的高档住房,而忽略低收入群体的住房需求。
    从供给特点来看,住房作为一种产品,由于其质的差异性较大,不可能像其他一般商品一样可以进行流水线大批量生产,也就是说,在一定的技术条件下,住房商品的产能很难在短期内迅速扩大,也就是说住房产品的供给在当时的产能范围之内,房地产开发商可以根据市场状况(如利润、资金)决定供给量,而超过这一产能,即使利润再高,也无法增加供给。在此,我们称之为向下弹性。
    (二)房地产市场的需求分析
    首先,从需求量来看,从基本住房需求来看,购房需求目前已经开始释放并仍有巨大潜力。随着人们收入水平的提高,经历了千元级(洗衣机、冰箱、电视机)、万元级(计算机),逐渐将步入十万元级,这主要包括汽车和购房消费。国际经验表明,人均收入1000美元是购房消费的消费起速点,而事实上我国购房需求已经提速,并且呈现居民收入水平越高,购房消费增长越快的趋势。随着整体经济水平逐渐提高和城市化进程的加速,未来很长一段时间内基本购房消费需求都将保持旺盛。
    从需求结构上看,对中小面积住房的需求日益增加,对高档住房的需求日趋饱和。首先,家庭结构的微型化使得中小面积的住房完全能够满足居住需求。其次,近年来房价的不断攀升,已超出大部分工薪阶层的支付能力,因而转向购买中小套住房。再次,随着收入分配机制的多元化,我国贫富差距和基尼系数的不断扩大,进一步分化了市场的需求结构,对住房商品的需求表现的尤为明显,中高收入阶层偏向于购买高档住房,然而这部分人毕竟是少数,而且随着国家加强对房地产市场调控,购买高档住房的成本日益加大,因此大部分家庭偏向购买中小型住房。
    从需求特点来看,住房需求具有刚性,也就是说弹性小。住房作为一种商品,既具有商品的属性,又具有社会保障的功能。对全体社会成员来说,住房是最基本、最必需的社会保障品,人们要安居,首先要消费的商品就是住房,即使是最低收入家庭,也必须消费住房这一商品。另一方面,由于房地产的保值、增值性,人们常常把住房作为一种投资对象,因此人们对住房的需求,在某一水平之下(通常一个家庭一套住房),具有刚性,即弹性很小;超过这个水平,则具有弹性,在此称之为向上弹性。
    综上可以看出,房地产市场的供求存在以下三对矛盾:第一是供给总量与需求总量的矛盾;第二是供给结构与需求结构的矛盾;第三是供给特点与需求特点的矛盾。这三对矛盾的共同作用,推动近年来我国各个层次的住房价格的不断攀升,并且在将来一段时间内,我国房地产市场都将是卖方市场,
    三、运用税收政策调控住房价格的必要性及可行性
    (一)可行性
    税收是政府调控经济、参与分配的重要手段,有强制性、固定性和无偿性的特点,一旦生效,对所有纳税人都适用,具有调控面广、普遍适用的特点。政府通过对税负分配的干预,向纳税人传递政策导向,达到调节供给、引导需求的目的。
    发达国家的税收实践证明,运用税收政策调控住房价格是可行。公平和效率原则是税制设计的两大基本原则,也就是说,一套设计良好的税收制度,应当实现税收负担分配的公平和平等。公平的分担标准包括:(1)根据纳税人使用公共服务所得到的收益,即收益原则;(2)根据纳税人承担税收的能力,即能力原则。房产是个人财产的一种重要形式,运用税收政策对房地产市场调控,其理论依据是财产税理论,即财产是衡量个人纳税能力的重要尺度,拥有财产的多少表示纳税能力的大小。有财产者纳税,无财产者不纳税,拥有财产多者多纳税,拥有财产少者少纳税。因此,开征财产税可以避免社会财富集中在部分人手中,公平收人分配。在发达国家的税收实践中,通常重视对房地产保有环节的征税,而对房地产权属转移环节实行轻税政策。这样的税收结构避免了房地产空置或低效利用,促进了房地产市场的频繁交易,推动了房地产要素的优化配置。
    (二)必要性
    首先,房地产市场需要政府干预。市场竞争可以提高经济效率,但市场机制不能解决外部性、垄断、公共物品和收入分配等问题。住房商品既具有一般商品的特点,又具有公共物品的特性,是一种准公共物品。住房商品准公共产品性,使得仅仅靠市场机制难以达到资源的最佳配置。因此,因此需要政府干预,以优化资源的配置和实现社会公平。
    我国住房制度改革经过了计划配给、实物分配、货币化分配等阶段,每一次住房制度改革,都是社会收入的再分配,尤其是1998年开始实行的住房货币化改革,在1998年住房由实物分配向货币化改革之前,曾采用将原有实物分配的住房低价向居住者出售的做法。这个低房改价制定的理论基础与货币化分配补贴的理论基础都在于认为传统的收入分配中并未包含住房的货币工资,因此要对职工的收入给予补偿。于是拥有公有住房分配权利的人和政府明文发放货币住房补贴的就业人员从中获得了传统分配制度下的补偿,但未获得住房分配和未享受货币补贴的城市居民就无法合理地得到补偿,这造成了一次社会分配的普遍不均衡,近年来住房价格的不断攀升,使得这种不公平愈加显著。这就需要制定科学、合理的税收制度,对房地产市场及住房价格进行必要的调控,以实现社会公平和住房资源的使用效率。
    从长远看,居民财富构成方式的根本性变化需要运用税收政策进行调控。随着经济社会的发展,集中在建筑物上的国家或社会财富将越来越多,如美国55%的社会财富都集中在建筑物上,同时,城市中60%—80%的土地用于住宅。我国快速城市化和现代化正在根本地改变社会财富地分配和分布,北京、上海、深圳等城市房地产市场日益活跃,住宅建筑规模宏大,现代化建筑犹如雨后春笋遍地开花。所有这些一方面改变城市土地利用结构,另一方面改变了社会财富的分布,资产在建筑物上的积累突飞猛进。中国经济和房地产业的高速发展,使个人财富也在向房地产转移,住房的消费占个人消费比例因住房私有化和收入的增加而发生了显著变化,这种根本行的变革要求中国的税制也要进行相应的调整。
    四、现行房地产税收政策的缺陷
    (一)税收制度的缺陷
    我国目前房地产税制的基本框架,是在1994年税制改革后形成的,涉及的税种主要有12种,其中直接以房地产为课税对象的6种,分别是土地增值税、城镇土地使用税、耕地占用税、房产税、城市房地产税、契税;另外还有以从事房地产开发的企业(个人)为对象征收的5个税种和一个附加,即营业税、企业所得税、个人所得税、印花税、城市维护建设税、教育费附加。我国现行的房地产税收政策以下问题较为突出主要表现在以下几个方面:
    第一,税种间重复设置,难以体现税收中性原则,给经济运行带来了额外的负担。从表一可以看出,我国目前房地产税收政策颁布生效时间间隔很长,缺乏整体规划,重复征税的问题较为严重,如对土地课税设置土地使用税和耕地占用税两个税种;对房屋租金收入既征收5%的营业税,又征收12%的房产税;对房地产转让既按取得的纯收入征收33%的企业所得税,又按取得的土地增值额计征土地增值税;对房地产产权转让签订的产权转移书据或契约,承受方既要缴纳印花税,又要缴纳契税。
    第二,我国现行房地产政策不统一,导致纳税人之间税负的不公平。首先,我国现行的房产税计税依据分为两类:一是房产余值,即房产原值扣除10%~30%后的余值,按1.2%的税率计税;二是房租收入,税率是12%。很显然,目前的房产税政策使得按房租收入确定的税负水平要远大于按房产余值确定的税负水平,有悖于税收的横向公平原则。
    第三,部分税种的计税依据不合理,不能反映房地产的市场价值。从我国现行的房产税、城市房地产税和城镇土地使用税的应纳税额计算公式来看,这些税种的计税依据都不能准确地反映财产的现有价值,不能反映土地的级差收益和房地产的时间价值,不能随着经济的发展、房地产的增值而相应增加税收收入,也就不能很好地发挥其调节经济的作用。如房产税按照房产原值扣除一定比例作为计税依据,不够合理。因为随着时间的推移,房产的账面价值会随着折旧的提取而逐渐减少,最后几近为零。这种计税方法,没有顾及房屋后期的升值因素,与房屋的市场价值相差很大,使得房产税收入无法随着房地产的增值而相应增加。
    第四,我国房产税规定房产税的计税依据是房产余值或房产租金收入。这种规定实际上带有静态考虑问题色彩,导致税基不能随经济条件的变化而正常增长。在房地产保有阶段课税,可以起到促进节约和合理利用房地产资源的作用,我国目前对这一阶段的税收政策不到位,一方面,国家无法参与房地产自然增值的分配,另一方面,也导致了房地产资源的闲置和利用的低效率。
    (二)调控效果缺陷
    第一,税种的重复设置,导致住房商品的税负过重,增加了住房成本。房地产市场的运行过程主要包括四个阶段,即土地批租阶段、房地产开发阶段、房地产流通(租赁与交易)阶段和房地产保有阶段。从理论上讲,在土地批租阶段不应课税,因为土地批租是国家将国有土地使用权依法出让给受让者的一种政府行为,土地受让者为取得土地使用权已交纳了土地出让金,再行课税,一方面会导致土地供给成本的上升,影响土地资源的流通;另一方面,对土地的出让者和所有权人——国家征税,也毫无意义。房地产开发阶段也不宜课税,因为这一阶段实际上是房地产商品的生产过程,如果课税,将会挤占开发资金,影响房地产商品的供给。房地产流通阶段是房地产价值的实现环节,国家应该利用税收手段参与价值的分配,但是我国现行的房地产税制对这一领域的调节力度过大,导致税费负担过重,影响了房地产资源的正常流通。
    第二,“轻保有,重流通”的现状,抑制了房产流通,阻碍了住房二级市场的发展。在住房流通环节征收的税收有营业税、契税、企业所得税(个人所得税)和印花税,在保有环节征收的税种有房产税、城镇土地使用税(城市房地产税)和耕地占用税,流通环节与保有环节相比,涉及的税种较多、税负明显较重,这种“轻保有”的局面,一方面,相当于给了土地保有者以无息贷款,导致了土地利用的低效率;另一方面,使得国家无法对房地产保有期间的自然增值部分参与分配,导致财政收入的流失,“重流通”的局面,则抑制了土地、住房商品正常的市场交易,助长了地产、房产的隐性流动。总之,这种“轻保有、重流通”税负分布状况,增加了二手房流通的税负,严重阻碍了住房二级市场的发展。
    第三,“轻保有,重流通”房地产税收制度有损公平原则。对房地产征税,存在税负转嫁的问题,税负转嫁有前转嫁、后转嫁两种方式。税负转嫁的基本条件是商品价格由供求关系决定,一般来说,供给弹性较大、需求弹性较小的商品的课税较易转嫁。目前房地产市场是卖方市场,居民对住房商品的需求具有刚性,导致了在房地产开发、流转环节征收的税种,其税负都会通过价格攀升的方式较大比例地转嫁给消费者,直接损害税收制度的公平原则。
    五、完善房地产税收政策的几点建议
    由于以上原因,笔者认为房地产税收政策应实现以下四个目标:一是调节供给结构和需求结构;二是调节收入分配;三是盘活存量,促进流通,建立高效的二手房市场;四是抑制投机行为,保护正常需求。为了实现以上四个目标,就要对现行税收政策在以下方面加以完善:
    第一,实行差别税率,对大面积、高价值的住房课以重税,对中小面积的经济适用房实行低税率,实行差别税率既能体现税负承担能力原则,又可以保护中低收入家庭的住房需求。
    第二,制定科学的、合理的计税依据。房地产税的计税依据有三种:土地面积、市场价值和账面价值。由于住房的价值变化较大,计税依据应体现这种变化,因此应采用按房地产的市场价值征收房地产税,使其具有随着经济增长而增长的弹性特征。
    第三,对于住房而言,正常的“需求”当然是居住,但住房还可以成为投资品,可以收取租金或再出售,赚取买卖的差价。这样,住房的“需求”就包含了两个不同的内容:一个是消费,一个是投资。正因为住房以及其他房地产品种具有投资品的特性,使得必须制定合理的税收政策,抑制投机行为,保护正常需求,为此,我们可以仿效美国的物业税制度,对于自用房屋,采取一家人拥有第一套房屋免税、第二套房屋缴税的方式征收,且在购买第三、第四套住房时税率要有一个较大幅度的提高。这样既能促进普通老百姓购房,又能对房地产市场过热有一个很好的抑制作用。
    第四,改变“轻保有,重流通”的税收负担分配现状,变“轻保有,重流通”为“重保有、轻流通”,重视对房地产保有环节的征税,而对房地产权属转移环节实行轻税政策。这样的税收结构极大地鼓励了不动产的流动,刺激了土地的经济供给。高额的保有税率避免了房地产空置或低效利用,促进了房地产市场的频繁交易,推动了房地产要素的优化配置。(李荣生 )
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