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农村沼气工程绩效审计引入平衡计分卡探析
倪良辉 齐兴利 张卉 (南京审计学院法学院)
 
【时间:2010年11月18日】 字号: 【大】 【中】 【小】
    2010年中央一号文件再次锁定“三农”,文件中指出:“加快推进农村户用沼气、大中型沼气和集中供气工程建设,加强沼气技术创新、维护管理和配套服务。支持农村开发利用新能源,推进农林废弃物资源化、清洁化利用。”政府自2004年起的六个年头里,不断加强农村基础建设,农村沼气工程投资规模明显加大,仅2008年11月9日国务院宣布未来两年向铁路、农田水利、住宅等领域投资4万亿元中,农村沼气工程专项投资就达30亿。但由于存在所谓“漏出效应”,虽然大量资金涌向农村,但农村沼气工程的效益并不高。2009年8月31日《中国经济周刊》报道黑龙江省沼气池建成3年,90%以上报废停用;建成2年的,70%报废停用;当年建成的,50%报废停用。不仅国家资产流失,也使当地农户对政府为他们办的大好事产生了怀疑,对当地今后开展农村沼气建设产生了非常不利的影响,因此对农村沼气工程进行绩效审计已迫在眉睫。审计署历来重视绩效审计,在《2008到2012年审计工作规划》中指出:“全面推进绩效审计,促进转变经济发展方式,提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性,促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究制。到2012年,每年所有的审计项目都开展绩效审计。” 绩效审计历经二十几年的理论研究,成果丰富,但是由于农村沼气工程缺乏实践、资金零散、单个工程量小、工程分布广等特点,审计方式、方法落后,绩效审计法规不完善,审计依据缺乏,使得绩效审计无章可循且缺乏公信力,在我国开展农村沼气工程绩效审计遇到了诸多问题,其中最大的难点在于缺乏农村沼气工程绩效审计指标体系,而如何建立这个指标体系又成了新的问题。
    一、平衡计分卡原理及特点分析
    1992年哈佛商学院教授Robert· S.Kaplan和复兴全球战略集团总裁David· S. Norton在《哈佛商业评论》上发表了《平衡计分卡:驱动绩效的计量》一文,正式提出了平衡计分卡(Balanced Scorecard,BSC)理念,它是以战略目标为核心、以因果链为分析手段而展开的战略指标综合评价体系。平衡计分卡并不排除财务指标,但除此之外还追加了客户、内部营运及学习与成长三个维度的评测指标,通过四个维度向企业各个层次的人传递组织战略及每一个战略中他们的位置和目标。BSC要求对组织全体进行综合测评的同时兼顾对各个部门的考察,以便及时发现问题并快速反馈。相对于传统的绩效评测方法的以偏概全,以局部代替整体的情况而言,平衡积分卡强调绩效评测的全面性,其特点具体体现在:
    1、将绩效管理与战略挂钩
    平衡计分卡以组织的战略为基础,让组织全面思考其使命、远景与价值观,并将其层层转化为可考核的指标、指标值,最后以绩效指标的方式分解到每位员工身上,每位员工通过实现自己的绩效指标进而推动战略的实现。可量化的绩效指标对员工计划完成度进行跟踪指导和反馈,以适当的方法促进员工完成计划目标。
    2、过程管理与目标管理相并重
    BSC通过财务指标对组织目标的完成程度进行管理,评价组织的市场占有度、利润额等,利用非财务指标(学习与成长、顾客、内部营运)对组织目标的完成过程进行管理,评价组织的发展潜力及无形资产的形成。
    在过程管理中将可量化的指标分摊到各个部门上,使得企业在面临巨大压力时,这些压力可以被各个部门所感知,以各个部门的努力来促进目标的完成。目标管理所发现的问题反过来促进对过程的不断修正,过程管理与目标管理并重,使组织沿着预先的战略发展。
    3、注重评价的平衡
    平衡计分卡最大的特点在于对组织活动评价的不偏不倚、客观而全面。财务指标与非财务指标的平衡,业绩驱动因素与结果的平衡,从而使组织的短期目标与长期目标达到平衡;通过定量的指标进行横向比较,定性指标预测组织的发展趋势,达到定性与定量的平衡;既关注内部流程的再造,又关注外部相关利益方(顾客、股东),并使之达到平衡……最后综合的反映组织的运营情况,使业绩趋于平衡和完善以利于组织地发展。
    二、农村沼气工程绩效审计引入平衡计分卡分析
    农村沼气工程绩效审计目的在于指出现阶段农村沼气工程的问题和潜力所在,提出改善的方法与途径,提高项目未来的经济效益,它无补于过去,但是对未来却有建设性。平衡计分卡强调运用通过绩效的日常管理来落实组织的战略目标,不断通过绩效的管理发现存在的问题及偏离目标值的程度,反馈到被评估部门,被评估部门通过调整,重新回到既定的实现战略的道路上来。
    (一)引入平衡计分卡由农村沼气工程非营利特点所决定
    农村沼气工程作为一种非营利项目,经济效益是其所关注的目标之一,但是生态环保效益、社会效益更为关键。如果利用对一般项目的绩效审计方法来评价农村沼气工程的话,势必会过于关注财务指标,进而可能错误评估农村沼气工程真正的效益,因而具有很大的局限性。评价农村沼气工程是否成功,应该看它是否有效地满足相关利益者的要求,使得效益最大化。财务指标可以发挥促进或制约作用,但是不应该成为关键目标。而平衡计分卡从财务、客户、内部业务流程、学习与发展四个维度全方位衡量项目绩效,关注指标的驱动因素,发掘项目未来发展的潜力。相对财务指标对有形资产的衡量,客户、内部流程、学习与发展更多的是关注项目在运行过程中形成的无形资产,以长远的目光关注项目的可持续性、内部相关制度的建立与完善、客户的满意程度、组织的学习成长等。可见,利用平衡计分卡建立农村沼气工程绩效审计指标体系不仅能对财务效益进行评价,更重要的是能对生态环保效益、社会效益进行全面、有效的评价,更好地达到绩效审计目标。
    (二)平衡计分卡可为农村沼气工程绩效审计评价提供帮助
    农村沼气工程的绩效审计的作用主要有:促进、制约与反馈。其对政府管理者利用资金的行为进行的审查,深入揭露政府部门组织开展农村沼气建设过程中不够合理和效益不佳的地方,对组织沼气建设过程中的浪费资金和管理混乱的行为进行制约,评价政府管理者的经营业绩,促使其加强管理、提高资金的使用效率、挖掘潜力,帮助参与沼气工程的政府部门更好地履行其义不容辞的责任。
    平衡计分卡是一种持续评价和改进绩效的工具,通过各指标之间驱动的因果关系,使得管理者必须寻求各指标之间的平衡,不能有偏颇,制约管理者追求短期利益而忽视企业的未来发展,实现短期目标与长期目标、财务目标与非财务目标、定性指标与定量指标、内部指标与外部指标之间的平衡,不断寻找管理过程中的问题所在,提出改进意见反馈回管理者手中以进行调整。可见,平衡计分卡和农村沼气工程绩效审计的原理都遵循了从“评价、反馈、调整、改进、评价”的完整循环过程,从而对分目标进行管理与控制,以使总目标沿着既定的轨迹前行,具有很强的相互借鉴作用。
    (三)运用平衡计分卡有利于沼气工程绩效审计指标体系的构建
    目前进行沼气工程绩效审计主要难点在于评价标准的设定和如何建立全面、有效的指标,而平衡计分卡作为一种绩效工具正好能弥补这一缺陷。利用平衡计分卡有利于建立农村沼气工程绩效审计指标体系的整体框架,从不同角度对各指标进行分类,避免各农村沼气工程绩效审计指标之间的重复、无序与不关联,更有利于发现沼气建设与管理过程中出现的问题及分析组织的优势、潜力和薄弱环节,不断加强对薄弱环节的投入,保持优势环节,深入挖掘潜力环节,指标值的汇总结果有利于国家从宏观方面不断调整农村沼气工程的政策。利用平衡计分卡有利于农村沼气工程的绩效审计从最初的资金效益评价审计到治理审计方向发展,促使从中央到地方各级政府在农村沼气建设与管理过程中引入战略管理思想,更加重视农村沼气的建设与管理,加强资金的利用,促进农村沼气朝又好又快的方向发展。
    综上所述,通过平衡计分卡构建农村沼气绩效审计指标体系,能及时、客观、全面的反映农村沼气建设和管理的情况,有利于农村沼气的建设与管理,破解现阶段农村沼气“重建轻管”的现象,使得审计意见的提出有一个严密的逻辑跟踪过程。同时有利于从微观分析沼气建设与管理存在的问题,使中央针对沼气方面的政策得以调整,不断朝着预期的目标前进。
    三、基于平衡计分卡下农村沼气工程绩效审计评价指标的设计
    农村沼气过程的绩效审计指标体系的建立应该遵循全面性、层次性、可行性以及定性与定量的指标相结合等原则。农村沼气工程绩效审计涉及对经济效益、社会效益、生态效益等多维度的评价,评价内容多而复杂,这就要求所建立的绩效指标体系不遗漏任何一项重要的指标,通过指标之间相互配合能够全面、系统、有层次的体现农村沼气工程的绩效。充分加入定性指标,将定性指标使用“优”、“良”等方式进行量化,指标的量化口径、标准应该一样,可以采用比例、相对数等方式进行确定,确保最后的审计结论能够正确的反映单位的绩效,不同地域之间的农村沼气工程绩效审计更具可比性。基于平衡计分卡的农村沼气工程绩效审计标准的五个维度可转化为财务层面、农户层面、政府内部流程及控制层面、沼气团队学习与成长层面。

总目标

评价维度

业绩指标层

权重

农村沼气工程绩效审计指标体系A

财务层面

实际建池成本节约率

 

每个沼气池的管理与运行成本

 

每个沼气池的年均资产收益率

 

各级政府投资比例以及资金增长率

 

农户层面

沼气池的一次合格率

 

资源综合利用情况

 

接到投诉数

 

本年沼气池故障发生情况

 

农村环境改善情况

 

政府内部流程与控制层面

建成沼气池使用率

 

服务站购置设备使用率

 

维修方便程度

 

后续服务保障机制(质量反馈机制和问责机制)

 

政府内部流程设置的科学性

 

行政费用占总资金的比例

 

沼气团队学习与成长层面

职工离职率

 

专业技术人员比率年均受培训时间

 

年均受培训时间

 

沼气团队研发创新情况

 

新技术的学习与应用情况

 

    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  







    农村沼气工程绩效审计财务指标旨在考察沼气工程的收益情况,政府遵循经济性、降低施工成本与管理运行成本情况,及政府资金投入程度。将财务指标与内部流程与控制等层面相结合起来,可以实现对农村沼气工程效益的长久性的评价。
    农户层面的核心指标应该是农户的满意度,而这些又取决于沼气池的运行效果。农村沼气工程的运行效果除了与沼气池的质量有关之外,还和农户是否能综合利用各种废弃资源,正确的使用沼气池,使得其效用最大化,起到最大的改善家园环境。
    政府内部流程与控制层面是决定政府所提供的沼气工程整体质量的关键环节,是政府服务能力的核心环节,所设计的指标应该能够体现沼气工程的整体效果,服务的效率性,政府流程的合理性及后续问责机制,以使政府能够不断调整流程,改善自己的管理水平。
    沼气团队的学习与成长是支撑内部业务流程与获得后续服务能力,获得农户满意程度的坚实基础,因此应该打造一支技术能力过硬、富有创新的团队。团队的满意程度、研发创新能力与应用能力、受培训的时间以及专业技术人员的比例都是体现这支团队潜力的关键指标。
    在设定好各个层面下的指标后,确定定量与定性指标的取值范围(定性指标使用相对值、比例制等将其转化为数值)。在基于平衡计分卡构建出农村沼气工程绩效审计指标体系之后,按照BSC的层次形成递阶层次模型;然后利用层次分析法和德尔菲法确定各评价维度和指标的权重。确定指标的权重后,测算出各指标值加权之后的值与目标值进行比较,找出影响绩效的因素,最后对各值进行加总求和,其结果就是最后这个项目总的效益。需要指出的是,在进行地域比较时,在除了比较总效益之外,还可以进行横向指标的对比,发现彼此薄弱环节、潜力环节及优势环节。
    总之,平衡计分卡为我们进行农村沼气工程绩效审计提供了一个设计指标科学、灵活的框架,但是所有的指标都不是一成不变,我们不能确定唯一的指标体系和唯一的权重,不同地域在应用的时候,应该结合本地的具体情况与不同的沼气建设历史时期,适当的调整指标数与权重,这不仅是在农村沼气工程开展绩效审计的难点所在,也是所有领域开展绩效审计的共同特点,但是同时这也是它的魅力所在。(倪良辉 齐兴利 张卉)
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