浅谈政府投资工程绩效审计的推进
李二永（江苏省连云港经济技术开发区审计局）
审计署《2008 至 2012 年审计工作发展规划的通知》中提出到2012年，每年所有的审计项目都开展绩效审计。政府投资工程大多涉及民生、民本、社会基础投入工程，资金量巨大，社会效益、经济效益、环境效益明显，所以全面推进实行政府投资工程绩效审计意义重大。
一、政府投资工程绩效审计现状
目前，我国的政府投资工程绩效审计尚处于起步探索阶段，完备的政府投资工程绩效审计体系尚未形成，有待于我们在工作实践中不断地推进完善。审计实践中所面临的问题主要有以下几方面：
（一）审计依据不充分
为了规范审计机关对国家建设项目的审计，保证审计质量，国家审计署于2001年颁布了《审计机关国家建设项目审计准则》，该准则规定：审计机关应当对国家建设项目总预算或者概算的执行情况和年度决算、项目竣工决算的真实、合法、效益情况，进行审计监督。但对效益情况进行审计监督并不是意味着就是明确要求开展绩效审计，这在概念上存有偏差，导致我国审计机关开展工程绩效审计的依据不够充足。
（二）审计机关的独立性不够高
我国的审计机关隶属于国家行政部门，人员和经费都由行政部门予以保证，尽管地方审计机关实行业务管理以上级审计机关的领导为主、组织管理以同级地方政府的领导为主的双重领导体制。但当同级地方政府部门作出项目投资决定时，审计机关很难对项目计划作出实质性的改变，即便在项目的可行性上存在异议。这样也就容易出现“形象工程”、“政绩工程”，造成不必要的损失和浪费。
（三）绩效审计评价标准不够完善
目前，尚没有完备的政府投资项目的绩效审计评价标准，也没有一个明确的绩效审计规范。政府投资工程项目千差万别，甚至是同一项目，由于自然环境的影响，会有多种不同的衡量标准，这就导致了衡量审计对象的经济性、效率性和效果性的标准难以统一。而采用不同的衡量标准，得出的结论会有天壤之别。这使得每开展一项政府投资工程绩效审计，审计人员都必须在事前就衡量绩效的标准问题与被审计单位进行协商，或者寻求一种公认的、不存在异议的评价标准。因此，衡量标准的不确定性，给审计人员客观公正地提出评价意见造成了困难。
（四）工程项目管理机构内控制度不够健全。
工程项目管理机构内控制度的健全是开展绩效审计的有力保障，而现实情况中开展的大部分政府投资工程的内控都不够健全，给审计工作带来了很大风险，导致了审计人员在审计绩效的同时还要质疑内控制度，既浪费了时间金钱又占用了人力物力。
（五）工程绩效审计计算机水平跟不上。
信息化时代电脑软件的作用非常巨大，它可以得出准确、科学的结果，又可以节省大量的人力物力。计算机审计在我国整个审计界也只是刚刚起步，在政府投资工程绩效审计方面涉及的就更少，所以就必须联合计算机人才为绩效审计研发适合的软件。
二、推进政府投资工程绩效审计的几点对策
（一）加强对政府工程绩效审计理念的创新。
政府投资工程绩效审计的发展需要积极更新绩效审计理念，不断扩大政府投资工程绩效审计范围，改变以往认为只有工程绩效项目才是工程绩效审计、只有审计调查项目才会涉及到绩效审计的观念，把绩效审计运用到每个政府工程审计项目中去，增强绩效审计意识。强调审计人员要站在宏观的高度，以绩效的理念去把握和开展审计工作，使绩效审计理念植入每位审计人员的心中。要求审计人员在每个审计项目中要关注绩效方面内容，以提升审计项目档次，发挥更大的审计效益。
（二）提高对政府工程绩效审计选题的标准。
绩效专项审计调查的目标是对经济活动的效率、效果、有效性等绩效因素进行分析评价，为政府和有关部门决策服务。专项审计调查能否取得预期效果，成果能否被运用，选题是关键。在实际工作中，我局关切实注重围绕经济建设这个中心，围绕领导关心、群众关注的热点、难点问题，围绕全局性的经济事项来确立专项审计调查项目。
（三）扩大政府工程绩效审计成果运用范围。
扩大绩效审计成果的运用，关键是要政府重视，纪检关注、组织人事考察参考。要不断建立、健全审计整改制度，进一步加强对绩效审计结果的追踪检查。建立与有关部门和单位的沟通、协调机制，加强与组织、纪委、监察、财政等有关部门的协作，充分发挥各部门职能作用，有效推进整改工作。积极推进审计结果公告制度，促进提高绩效审计工作透明度，有利于调动社会各方面的监督力量共同促进整改。
（四）不断完善政府工程绩效审计评价体系
工程绩效评价体系一般包括工程的社会效益、经济效益、环境效益和对自然资源、生态环境的影响。社会效益是指该工程是否符合社会发展需要。经济效益一般是指该公共工程能带来的人员就业、居民收入和对国家其他建设的影响等。环境效益主要包括对当地居民生活习性的影响、对社会稳定的影响、对居民卫生保健的影响。对自然资源的影响包括对水、土地、森林、矿产等的消耗系数。对生态环境的影响包括对水、大气、森林、野生动物的破坏程度。完善的政府投资工程绩效审计评价体系是绩效审计结果的依据，我们可以在借鉴国外成功经验的基础上不断加大对评价标准的研究和完善，制定出适合我国国情的工程绩效审计评价体系。
（五）优化审计队伍结构，提高审计人员综合业务水平。
能征善战的工程绩效审计队伍，是推进工程绩效审计的基础动力。只有不断优化审计干部队伍机构，用各个方面人才充实审计队伍，提高绩效审计队伍综合作战能力，才能不断推进工程绩效审计发展。审计机关可以通过以下几个方面挖掘绩效审计潜力:一是采取专门学习、在岗培训等方式，普及工程管理、绩效评价、绩效审计等方面的基本知识，开展工程绩效审计方法和技术的培训，提高审计人员开展工程绩效审计的能力和经验。二是开展审前培训，在对政府投资工程开展绩效审计前，组织审计组人员学习，着重拓宽审计人员的思路。三是借用社会资源，建立专家聘用和专家咨询制度，同时可以借助社会中介的力量，保证工程绩效审计组人员素质和结构，满足工程绩效审计的需求，推进工程绩效审计事业的发展。（李二永）
一、政府投资工程绩效审计现状
目前，我国的政府投资工程绩效审计尚处于起步探索阶段，完备的政府投资工程绩效审计体系尚未形成，有待于我们在工作实践中不断地推进完善。审计实践中所面临的问题主要有以下几方面：
（一）审计依据不充分
为了规范审计机关对国家建设项目的审计，保证审计质量，国家审计署于2001年颁布了《审计机关国家建设项目审计准则》，该准则规定：审计机关应当对国家建设项目总预算或者概算的执行情况和年度决算、项目竣工决算的真实、合法、效益情况，进行审计监督。但对效益情况进行审计监督并不是意味着就是明确要求开展绩效审计，这在概念上存有偏差，导致我国审计机关开展工程绩效审计的依据不够充足。
（二）审计机关的独立性不够高
我国的审计机关隶属于国家行政部门，人员和经费都由行政部门予以保证，尽管地方审计机关实行业务管理以上级审计机关的领导为主、组织管理以同级地方政府的领导为主的双重领导体制。但当同级地方政府部门作出项目投资决定时，审计机关很难对项目计划作出实质性的改变，即便在项目的可行性上存在异议。这样也就容易出现“形象工程”、“政绩工程”，造成不必要的损失和浪费。
（三）绩效审计评价标准不够完善
目前，尚没有完备的政府投资项目的绩效审计评价标准，也没有一个明确的绩效审计规范。政府投资工程项目千差万别，甚至是同一项目，由于自然环境的影响，会有多种不同的衡量标准，这就导致了衡量审计对象的经济性、效率性和效果性的标准难以统一。而采用不同的衡量标准，得出的结论会有天壤之别。这使得每开展一项政府投资工程绩效审计，审计人员都必须在事前就衡量绩效的标准问题与被审计单位进行协商，或者寻求一种公认的、不存在异议的评价标准。因此，衡量标准的不确定性，给审计人员客观公正地提出评价意见造成了困难。
（四）工程项目管理机构内控制度不够健全。
工程项目管理机构内控制度的健全是开展绩效审计的有力保障，而现实情况中开展的大部分政府投资工程的内控都不够健全，给审计工作带来了很大风险，导致了审计人员在审计绩效的同时还要质疑内控制度，既浪费了时间金钱又占用了人力物力。
（五）工程绩效审计计算机水平跟不上。
信息化时代电脑软件的作用非常巨大，它可以得出准确、科学的结果，又可以节省大量的人力物力。计算机审计在我国整个审计界也只是刚刚起步，在政府投资工程绩效审计方面涉及的就更少，所以就必须联合计算机人才为绩效审计研发适合的软件。
二、推进政府投资工程绩效审计的几点对策
（一）加强对政府工程绩效审计理念的创新。
政府投资工程绩效审计的发展需要积极更新绩效审计理念，不断扩大政府投资工程绩效审计范围，改变以往认为只有工程绩效项目才是工程绩效审计、只有审计调查项目才会涉及到绩效审计的观念，把绩效审计运用到每个政府工程审计项目中去，增强绩效审计意识。强调审计人员要站在宏观的高度，以绩效的理念去把握和开展审计工作，使绩效审计理念植入每位审计人员的心中。要求审计人员在每个审计项目中要关注绩效方面内容，以提升审计项目档次，发挥更大的审计效益。
（二）提高对政府工程绩效审计选题的标准。
绩效专项审计调查的目标是对经济活动的效率、效果、有效性等绩效因素进行分析评价，为政府和有关部门决策服务。专项审计调查能否取得预期效果，成果能否被运用，选题是关键。在实际工作中，我局关切实注重围绕经济建设这个中心，围绕领导关心、群众关注的热点、难点问题，围绕全局性的经济事项来确立专项审计调查项目。
（三）扩大政府工程绩效审计成果运用范围。
扩大绩效审计成果的运用，关键是要政府重视，纪检关注、组织人事考察参考。要不断建立、健全审计整改制度，进一步加强对绩效审计结果的追踪检查。建立与有关部门和单位的沟通、协调机制，加强与组织、纪委、监察、财政等有关部门的协作，充分发挥各部门职能作用，有效推进整改工作。积极推进审计结果公告制度，促进提高绩效审计工作透明度，有利于调动社会各方面的监督力量共同促进整改。
（四）不断完善政府工程绩效审计评价体系
工程绩效评价体系一般包括工程的社会效益、经济效益、环境效益和对自然资源、生态环境的影响。社会效益是指该工程是否符合社会发展需要。经济效益一般是指该公共工程能带来的人员就业、居民收入和对国家其他建设的影响等。环境效益主要包括对当地居民生活习性的影响、对社会稳定的影响、对居民卫生保健的影响。对自然资源的影响包括对水、土地、森林、矿产等的消耗系数。对生态环境的影响包括对水、大气、森林、野生动物的破坏程度。完善的政府投资工程绩效审计评价体系是绩效审计结果的依据，我们可以在借鉴国外成功经验的基础上不断加大对评价标准的研究和完善，制定出适合我国国情的工程绩效审计评价体系。
（五）优化审计队伍结构，提高审计人员综合业务水平。
能征善战的工程绩效审计队伍，是推进工程绩效审计的基础动力。只有不断优化审计干部队伍机构，用各个方面人才充实审计队伍，提高绩效审计队伍综合作战能力，才能不断推进工程绩效审计发展。审计机关可以通过以下几个方面挖掘绩效审计潜力:一是采取专门学习、在岗培训等方式，普及工程管理、绩效评价、绩效审计等方面的基本知识，开展工程绩效审计方法和技术的培训，提高审计人员开展工程绩效审计的能力和经验。二是开展审前培训，在对政府投资工程开展绩效审计前，组织审计组人员学习，着重拓宽审计人员的思路。三是借用社会资源，建立专家聘用和专家咨询制度，同时可以借助社会中介的力量，保证工程绩效审计组人员素质和结构，满足工程绩效审计的需求，推进工程绩效审计事业的发展。（李二永）
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