一、我国政策性农业保险出台的背景及发展现状
    我国是世界上自然灾害频发的国家之一，灾害种类繁多、造成损失巨大，严重制约着我国农业的可持续发展。我国的农业生产以分散的、个体农户小规模经营为基础，受自然灾害影响大。为了积极支持解决“三农”问题，完善农村金融服务体系，逐步构建市场化的种植业、养殖业生产风险保障体系，提高灾后恢复生产的能力和调动广大农户的积极性，国家支持在全国范围内建立种植业和养殖业保险制度。
    政策性农业保险指中央或地方财政给予保费补贴的农业保险业务，包括中央政策性农业保险和地方政策性农业保险。从险种来看分为种植业保险、养殖业保险、森林保险和育肥猪保险。目前，在种植业保险补贴方面，保险标的为种植面广且对促进“三农”发展有重要意义的大宗农作物，包括：玉米、水稻、小麦、棉花；大豆、花生、油菜等油料作物和其他农作物，补贴范围已经覆盖全国主要粮棉油产区。在养殖业保险补贴方面，保险标的为饲养量大且对保障人民生活、增加农户收入具有重要意义的养殖业品种，包括：能繁母猪、奶牛和其他养殖品种，补贴范围已经覆盖中西部全部地区。
    此外还在江西、福建、湖南三省开展了森林保险的补贴试点，在四川、吉林、湖南三省开展了育肥猪保险的补贴试点工作。在上述补贴险种以外，补贴地区还根据本地财力状况和农业特色，自主选择其他种植业、养殖业险种实施了以保费补贴为主要形式的支持措施。
    2009年1至11月，全国农业保险签单保费129.8亿元，同比增长23.2%。其中，种植业保险保费收入98.4亿元，养殖业保险保费收入31.5亿元，种植业、养殖业保险覆盖的农户数达1.27亿人次，同比增加55%；农业保险支付赔款90.2亿元，同比增长59.7%，约1970万户次的灾农得到保险补偿，及时恢复生产。
    二、目前我国开展政策性农业保险存在的问题及原因分析
    （一）农民对农业保险的认知程度有待提高。
    虽然自2004年开始的农业保险已经经过7年的试点，广大农民对农业保险的接受程度大大提高，投保积极性显著增加。但在一些地方，仍然存在有些农户不了解农业保险，混淆母猪补贴和能繁母猪保费补贴，不知道种粮可以参保并能获得国家补贴的事情，还有些参保农户认为如果不出险就会返还自己缴纳的保费。出现这种情况的原因主要在于地方政府和负责农业保险业务的保险公司宣传引导力度不够。
    （二）地方政府配套资金压力沉重。
    目前我国种植业保险中央补贴比例为35％、省级25％，市县合计一般为15％至30％，农民一般负担20％至25％左右；养殖业保险中能繁母猪保险中央补贴比例为50％、省级15％，市县合计一般为15％，农民一般负担20％左右；奶牛保险中央补贴比例为30％、省级30％，市县合计一般为10％，农民一般负担30％左右。
    农业保险的承保要求地方财政配套，而且目前的情况是农民先将保费缴入保险公司县支公司，然后县支公司依据农民缴款单据申请县级财政补贴款。当县级财政补贴资金到位后，保险公司省分公司依据县级财政缴款凭证向省级财政申请补贴资金。只有地方财政有能力配套并且配套到位的情况下中央财政才给予资金支持。对于经济发达地区，这个补贴比例不存在问题，但是对于农业大省、粮食主产区等地方来说，地方财力不足就明显构成保费补贴压力。农业大省、大县往往是财政困难大省、大县，地方财政较为困难，主要是“吃饭”财政，地方经济建设主要靠中央转移支付，加之中央各个转移支付专项资金均要求地方财政进行配套，如不进行配套就不拨付中央资金，这进一步加剧了收支矛盾。地方财政难以匹配农业保险的配套资金，致使有些县区根本不开展农业保险，有些县区选择那些承担县级配套资金的保险公司开展农业保险业务，造成农业保险畸形发展。
    （三）保险公司开展政策性农业保险业务普遍亏损。
    首先，由于农业保险同农业紧密联系，具有灾害发生频率高、损失大的特点。目前我国政策性农业保险业务经营模式为保险公司自办模式，一旦出险，只能由保险公司用自有资金进行赔付，会面临单险种核算亏损的情况。
    其次，由于道德风险不易控制，农业保险需要较高的监督成本。在承保时要采取措施确保保险标的可以准确识别。如种植业承保标的要注明坐落位置；能繁母猪、奶牛保险承保标的需佩戴专码，并且对投保奶牛进行拍照等。为防止部分承保、选择性投保或投保淘汰或不够畜龄的猪只和奶牛，需要对投保能繁母猪和奶牛进行实地验标，承保工作量大、成本高。在理赔时同样要会同当地农业、畜牧部门一道进行现场查勘以准确确定保险责任、核定理赔金额。对于种植业保险，由于农作物在受灾后具有自我恢复性，灾害对农作物造成的损失往往要进行二次定损；对于养殖业保险，只要有一头猪死亡就要进行现场查勘，工作量巨大。造成保险公司经营成本高，农业保险险种普遍存在亏损。
    三、其他国家开展政策性农业保险的经验借鉴
    （一）多方面的政策支持。
    从国际上看，凡是农业保险搞得较好的国家，政府对农业保险都给予多方面的支持，如实行免税政策，对保费给予一定比例的补贴，政府出面制定和实施农业保险计划等。日本政府对农户提供保险费补助，且保险费率越高国库补贴就越多。
    （二）强有力的立法保障。
    农业保险作为一种保障农业可持续发展的重要手段，对相关法律法规的依赖程度是很强的。日本颁布了《农业灾害补偿法》等相关法律，此后又进行了多次修订从而保证了农业保险有法可依。
    （三）一定程度的强制参保。
    日本规定达到一定农作物经营规模的农户要强制加入农业保险，美国将农业保险和其他救灾政策与优惠金融政策捆绑在一起，不买农作物大灾保险就不能获得其他优惠政策，这些政策保证了参保人数和保费总额比较可观，有效分散风险。
    四、完善我国政策性农业保险的几点建议
    （一）加强宣传、提高认识，使农业保险为农民所认知。
    应该建立一个由地方政府牵头，保险公司具体落实的宣传工作机制，采取电视广告、广播、印制传单或上门说明等方式深入各村屯积极向农户进行农业保险条款费率的宣传解释说明工作，使国家对农业保险的支持和参加农业保险的保障性尽人皆知，提高承保比例。
    （二）推进农业保险立法。
    由于我国目前开展的农业保险工作主要是以财政部制定的《中央财政种植业保险保费补贴管理办法》和《中央财政养殖业保险保费补贴管理办法》这两个部门规章和与之相适应的各项地方性法规和条例等作为法律依据进行规范。当涉及到协调各个部委之间的关系，确定农业保险的主管部门和建立一种长效的补贴机制等方面的问题时就显得力不从心了。我国现行的《保险法》是一部商业保险法，主要是规范和保障商业性保险公司的经营行为，没有考虑农业保险不同于商业保险的特殊性，国家对农业保险的立法势在必行。
    （三）实行差别化的财政补贴力度。
    对于农业大省、农业大县、国家级和省级贫困县、粮食主产区和西部不发达地区应适度降低农业保险的地方配套比例，以解决因地方财政无力配套而引发的农业保险投保覆盖面小和保险公司间不合理竞争等违规问题，使国家对农业的支持政策切实落到实处，落到具体老百姓头上。
    （四）实行适度的强制保险机制。
    目前我国开展农业保险的基本原则是政府引导、市场运作、自主自愿、协同推进。其中有一点就是投保要“自主自愿”，但是完全实行自愿保险是不能吸收足够大量的农户来投保的，可能会造成低投保率和高补贴率的情况。因此建议对获得各项种粮补贴、能繁母猪补贴和奶牛补贴等国家补贴的农户实行强制的参保政策，实行强制参保和自愿参保相结合的农业保险参保原则，降低农业保险国家持续高补贴投入的风险。
    （五）建立农业再保险机制或农业巨灾风险基金分散风险。
    农业保险风险高、损失大，一旦出险会给承保公司带来巨大的赔付压力，因此建立风险分散机制十分重要。按照风险分散惯例，要采用向再保险公司进行再保险的方式。由于目前我国对农业保险的再保险还没有出台相应的政策，农险公司购买商业再保险成本非常高，因此需要明确建立农业保险不同于商业保险的再保险机制，同时建立农业巨灾风险基金，以应对可能发生巨灾风险。（郭晓燕 王宏波）

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