一、  经济责任审计概述
    1. 经济责任审计与一般审计（调查）的差异与联系
    经济责任审计与一般审计（调查）最大的区别在于审计对象的差异。经济责任审计是对“人”的审计，其中心工作是在审计的基础上，对个人履行受托经济责任的情况发表审计意见，形成审计结论。而一般审计（调查）则是对“事”的审计（调查），其核心是在审计（调查）的基础上，对财政财务收支的真实、合法、效益发表审计意见，或对某项经济事项的某些特定方面发表审计调查意见。
    在审计内容的确定和审计结论的形成上，经济责任审计是根据“人”的责任去确定“事”的范围，再根据“事”的现实状况去评价“人”的履职情况；而一般审计（调查）则直接根据被审计（调查）事项的现实情况去评价相关单位，对其中的违法违规问题追究相关人员的责任。
    然而，两者在理论基础上都是与受托责任紧密联系的，在客观逻辑上具有包容性。有学者在新《审计法》的基础上，将经济责任概念修订为：“是指国家机关和依法属于审计机关审计监督对象的其他单位的主要负责人，在任职期间对本地区、本部门或者本单位的财政收支、财务收支以及其他经济活动应负的责任。”这一概念突出强调了经济责任除了财政财务收支责任外，还应包括其他非财政财务收支的经济责任。从包容性上说，经济责任审计可理解为一般的财政财务收支审计，加上若干方面的专项审计调查，而这些方面的覆盖程度则由被审计对象的非财政财务收支的经济责任所决定。
    2. 新时期经济责任审计沿革
    改革开放以来，对经济责任审计的首个规定是1986年底审计署制定下发的《关于开展厂长离任经济责任审计工作几个问题的通知》。1999年中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》和《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》，明确要求对县级以下领导干部和企业领导人员，对其任职期间所在部门、单位或企业的财政财务收支或企业的资产负债损益的真实性、合法性和效益性，以及有关经济活动应当负有的责任进行审计。
    2001年1月, 中央纪委、中央组织部、监察部、人事部、审计署五部委经济责任审计工作联席会议在总结经验的基础上，提出了《关于进一步做好经济责任审计工作的意见》,要求全面推行党政领导干部经济责任审计制度,深入开展国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计工作。同时提出,“要逐步开展县以上党政领导干部任期经济责任审计。”2004年11月，五部委又联合发布了《关于将党政领导干部经济责任审计范围扩大到地厅级的意见》，决定从次年开始将党政领导干部经济责任审计范围从县级以下扩大到地厅级。
    2006年2月修订通过了新《审计法》，其中第二十五条对经济责任审计做了专门规定：“审计机关按照国家有关规定，对国家机关和依法属于审计机关审计监督对象的其他单位的主要负责人，在任职期间对本地区、本部门或者本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应负经济责任的履职情况，进行审计监督。”根据新《审计法》，审计署开始逐步扩大经济责任审计的范围。
    二、  经济责任审计探索
    1. 当前开展经济责任审计的经验
    通过对地方领导的经济责任审计实践，我们已经积累了不少经验和好的做法。
    首先，强化“三位一体”的审计组领导机制。开展地方领导经济责任审计，由审计署领导担任组长，业务司领导和特派办领导分别担任副组长，审计人员主要由特派办精干人员组成。在审计实施过程中，审计组遇重大情况，及时报告组长。日常加强向业务司的请示汇报，并及时得到业务司在政策、业务和方法等方面的指导。审计现场由特派办领导总协调，从全办整合力量，分成综合组、财政收支组、促进经济社会发展组、重大经济决策组、环境保护组和土地管理组等若干个小组，实行小组长负责制。
    第二，强调“以三方面为抓手”的工作机制。在审计实施工作中，审计组注意突出重点，以地方领导干部履行经济责任情况、财政收支及有关经济活动的真实合法效益、地方经济社会发展的重大事项三个重点内容为抓手展开审计，认真检查和分析地方经济社会发展过程中与地方领导经济责任相关联的重大事项、重大投资、重要民生和重点问题等，以推进经济责任审计工作的不断深入。
    第三，探索“三合一”的审计组操作机制。审计组采用《小组工作动态》、《告知单》和“审计小组长会议”的“三合一”操作协调机制。各小组每周就审计进展情况和问题落实情况编发《小组工作动态》，报审计组领导和综合组，综合组在对各组上报材料分析、归纳总结后，编发《告知单》下发各小组，明确下一步工作内容和重点。现场定期召开小组长会议，及时沟通情况，适时调整工作思路，不断完善工作内容。通过采用上述方法，基本实现了上下联动、两头衔接、纵向结合、协调一致。
    第四，确保三级复核的质量控制机制。在现场审计初期，由法规处协助审计组编制相关审计文书模板，统一格式，规范操作。在审计过程中加大一、二级复核力度，各小组对其审计证据的客观性、相关性、充分性和合法性负责，在此基础上，安排各小组之间交叉复核。法规处将审理工作推进到审计现场，审理人员和审计组人员实时沟通，现场审理，及时反馈，确保审计质量。
    上述四个“三”的实务经验，是近年来不断探索经济责任审计的归纳总结，具有较强的操作性，值得在实践中推广运用。
    2. 当前开展经济责任审计中存在的难题
    首先，经济责任审计的法制建设亟待加强。虽然审计署2008年至2012年的审计工作发展规划提出要推进经济责任审计制度化，但真正要实现制度化还需要一个漫长的过程。《经济责任审计条例》在2008年递交征求社会各界意见至今已整整2年半的时间了。这一方面说明高层领导对经济责任审计的重视和审慎，同时也折射出各方对经济责任审计制度化观念还存在异议。而代表着经济责任审计更高层次的省（市）长经济责任审计，更是长期处于探索阶段，急需相关的法规制度予以规范。
    第二，经济责任审计的审计力量尚显不足。审计力量不足主要体现在两个方面：绝对力量的不足，即审计人员在绝对数量上难以满足经济责任审计的广度；相对力量的不足，即审计人员在专业特长上较难匹配经济责任审计所需要的专业深度。目前，由各特派办统筹全办资源，协调各处室共同参与，基本保证了绝对力量，但相对力量不足的矛盾依然较为突出，尤其是涉及较为专业的土地、环境等领域。
    第三，经济责任的内容没有统一定式。对如何界定经济责任范围，理论界至今未有定论。有学者认为，经济责任审计中的经济责任是指个人经济职责，即财政财务收支责任和其他经济职责。其中，财政财务收支责任比较容易理解，而其他经济职责就比较含糊。到底有多少“其他经济职责”呢？笔者认为，正是由于个人经济职责的与时俱进，决定了其经济责任审计的范围也会时移世易。很难对经济责任的范围给出一个静态的全面罗列，只能根据不同阶段不同地区的不同情况，来综合考虑、判断、取舍，这给审前调查形成方案带来了较大的困难。
    第四，经济责任审计的责任认定种类还不够细化。目前经济责任审计的责任类型，主要分为直接责任、主管责任和领导责任三种。直接责任是指被审计人直接签批了违规的制度、规定等或直接参与了违规行为，除此之外的均为间接责任。间接责任又根据该违规事项是否属于分管范围，分为主管责任和领导责任。但在实际操作中，对责任的三种界定依然很难分清责任的轻重等次。
    三、  对进一步开展经济责任审计的建议
    1.将经济责任审计与财政审计大格局有机结合。经济责任审计的大兵团作战，在某种程度上与财政审计大格局类似，其覆盖面与协调机制也有相似之处。因此，为了更好地解决审计力量不足的矛盾，可以将经济责任审计与财政审计大格局有机结合，在做好大格局审计的基础上，对一些突出问题再进行深入解析，对体制机制上的问题再进行综合研究探求解决方案。同时，在人员配备上，要注意吸收各专业领域的人才，如环保、土地管理、工程造价等，以应对审计内容的变化。
    2.进一步明确经济责任的范围，突出阶段重点和区域特色。经济责任的范围随着形势的发展会有所变化，这是对党员干部，尤其是高级领导与时俱进地适应经济社会科学发展的要求。然而，审计从来都是对被审计对象的重大方面，而不是所有方面做出合理，而不是绝对的保证。因此，对于经济责任的审计范围，必须在做好充分审前调查的基础上予以取舍，要突出阶段重点和区域特色。
    3.进一步细化经济责任的认定标准，并在报告中作出适当表述。笔者认为应该在现行直接责任、主管责任、领导责任的基础上，再进行细分。可考虑引入决策形式和主、客观维度，将原来的一维责任变成二维（参见下图）。对于直接责任，一般都是主观责任，但可根据是否经集体决策来细分；对于间接责任，可根据被审计人是否知晓相关情况来细分，这些细分结果可采用适当的表述在报告中予以反映，从而使报告更加准确地反映客观事实。当然，应付经济责任的大小，还与违规金额、造成损失的金额、影响的恶劣程度等相关，对其更准确地把握需要更深入的研究和分析。（陈文夏 吴勇）
     

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