我国国外贷援款项目绩效审计探析
江诗雄 顾嘉 杨婧雯(审计署驻武汉特派办)
【发布时间:2010年11月08日】
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     [摘要]:国外援贷款项目实施的好坏,不仅体现了我国对于国际援助资金的使用管理效率,还关乎着国家的形象和荣誉,而国外贷援款项目绩效审计的开展则成为检验项目成败的重要途径。通过合理评估国外贷援款项目的绩效,不仅能够反映该类项目在我国发挥的积极效果,还能够及时发现和纠正项目资金使用、建设和运行过程中存在的问题,也为今后如何更好的实施项目提供了良好的借鉴作用。本文试以国外贷援款项目绩效审计为对象,结合国外贷援款项目绩效审计的实践经验,挖掘当前国外贷援款项目绩效审计中所凸显的缺陷,不断研究深化发展的方法与思路,以更好地发挥审计预警和免疫系统功能。
    [关键字]:绩效审计 国外贷款 体制改革 免疫系统

    国外贷援款项目,是指国际组织、国际金融机构、外国政府及其他机构,向我国政府及其部门提供的贷款、援款及赠款项目,以及其他国外贷援款项目。这些国外贷款由我国中央政府统借统还,再由中央政府层层转贷至县级政府或项目单位。截至2009年底,我国外债余额为4286.47亿美元(不包括香港特区、澳门特区和台湾地区对外负债),外国政府贷款和国际金融组织贷款余额为682.98亿美元,占登记外债余额的25.58%。
    随着国际经济合作进一步加强,我国各级政府纷纷把利用国外贷款作为对外开放、利用外资的重要渠道。外债项目的实施,极大地缓解了我国部分项目建设资金严重不足的局面,有力地促进了基础设施建设和投资环境的改善,引进了一大批先进的技术、设备和管理经验,提高了国内装备水平,促进了产业的升级换代。
    一、国外贷援款项目绩效审计的目标
    绩效审计是审计人员对资金支出的经济性、效率性和效果性进行客观、系统、独立的评价,提出改进意见,为相关部门的决策提供信息。在我国经济不断发展、行政改革步伐加快的趋势下,实施绩效审计无疑成为了评价公共资源是否得到有效配置、考核政府绩效的重要手段。
    开展政府外债项目绩效审计的最终目的,就是要提高外资使用的经济效益,提高外债的偿还能力和防范外债风险的能力,并提出改进系统管理的可行性建议,这也是当前世界政府审计的主流和发展方向。国外贷款项目绩效审计的宏观目标包括建立健全政府外债管理机制,促进本地区政府外债项目的总体规划布局合理、提高防范外债风险的能力等;微观目标包括促进项目资金运用合理、有效,对其社会效益、经济效益进行评价,提高项目偿债能力等,促进国家利用外资政策、产业政策、国民经济和社会发展计划的落实,具体表现为:
    (一)推动政府外债管理的科学化、规范化
    目前我国政府外债管理体制方面还存在许多弊端,表现在债务管理的法律体系不太健全,政府外债未全部纳入预算管理,外债政策与财政政策脱节,外债资金的使用没有体现公共原则,外债风险防范体系尚未建立,债权债务分散、管理无序等、地区内外债项目分布不合理。通过开展绩效审计,将存在的问题与完善制度、促进管理结合起来,加大对问题产生原因的深入分析,从标本兼治的角度提出改进的建议和措施,促进外债管理体制的完善。
    (二)提高项目资金的使用效率和偿债能力 
    通过审计政府外债项目的执行情况,资金及国内配套资金的转贷、拨付、管理和使用情况,可以发现资金在使用管理过程中存在的问题。在此基础上开展绩效审计,对资金的使用是否达到预期的效益进行评估,分析问题存在的原因,检查和评价项目资金使用的经济性、效率性和效果性,从而确定项目的偿债能力,并提出可行性建议,促进项目单位管好用好项目资金,确保资金使用真实、合法、有效。
    (三)促进项目的后续运营达到预期效果
    政府外债审计项目大多数属于社会基础建设,项目的经济效益、社会效益和环境效益在项目建设期及项目完成后都发挥着重要作用,尤其是项目完工后,外国政府及国际金融组织对项目的监督职责已基本结束,但作为国家审计机关,更要担负起项目后续的监督职责。通过开展绩效审计,监督当地政府是否利用国内资金维护项目的运转,有无项目建设期结束后,政府不再投入资金或管理不善等造成的投资损失浪费等,促进项目的后续运营达到预期效果。
    二、我国国外贷援款项目绩效审计的发展及现状
    国外贷援款项目的绩效审计作为我国绩效审计的一个重要组成部分,在审计实践中不断进行着有益的尝试和探索,国外贷援款项目相比其他类型的项目,在建设内容上并不一定具有很强的特殊性,但由于其资金来源主要为外国政府和各类国际组织,因此项目实施的成败无形中同国家的国际信誉和形象密切相关。从这个角度上看,国外贷援款项目相对特别,其绩效情况尤其受到国际目光的关注,因此大力开展项目审计和绩效评价显得尤为迫切。2003年审计署制定的《审计署2003至2007年审计工作发展规划》提出:“实行财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重,逐步加大效益审计份量,争取到2007年,投入效益审计力量占整个审计力量的一半左右。”,审计署2008至2012年审计工作发展规划中又指出,到2012年,每年所有的审计项目都开展绩效审计。
    2004年,审计署外资司在全署率先进行第一个效益审计项目即运输行业政府外债项目效益审计,2006年又开展了世亚行贷款项目效益审计调查项目,近年全国部分地方审计机关外资审计部门也陆续组织力量对所辖区域的政府外债项目进行评审,积极开展政府外债项目效益审计,取得了显著成果,审计报告中揭露的问题和提出的审计建议受到中央和各级地政府领导的重视,促进了政府外债管理的改革和政府外债项目效益的改进。
        三、我国国外贷援款项目绩效审计存在的问题
    当前,探索和构建具有中国特色的绩效审计模式具有特殊意义,绩效审计的内容是其中一个重要的方面,内容的覆盖面和深入程度直接决定了绩效审计的准确性和有效性。分析我国近年来的国外贷款项目的绩效审计实践,虽然有所成效,但在审计中仍面临着诸多困难和问题。
    (一)传统政府外债项目公证审计观念影响了绩效审计的开展
    自我国开始使用政府外债以来,各级审计机关即把对政府外债项目进行年度的公证审计作为重点工作,但随着近几年审计重点的变化,绩效审计开展受传统政府外债项目公证审计观念的影响也逐步显现出来,表现为在各级审计机关中不同程度地存在重政府外债项目公证审计、轻绩效审计的现象,一些审计机关和人员认为,政府外债项目审计是审计机关依法独立检查政府外债项目的财务收支真实、合法和效益的行为,因此,除公证审计项目财务收支之外,如项目目标实现、贷款资金偿还、项目效益发挥、项目质量等不是审计对象。
    (二)绩效审计的法规体系不健全
    我国当前有关绩效审计的法规不太健全,对绩效审计的开展造成了一定的影响。尽管我国2006年新修订的《审计法》第一条中增加了“提高财政资金使用效益”条款,意味着绩效审计已放到非常重要的位置,但如何实施绩效审计以及绩效审计的具体对象和范围等并无明确规定。到目前为止,还没有一个专门的准则来规范绩效审计。从世界范围看,美、英、德等国家都制定了专门的绩效审计制度。但我国政府绩效审计法制建设不健全,计配套法规较少,没有成熟的、明确的、社会认可的专业指南,审计方法没有固定模式,无法按照既定的程序规范审计行为,在一定程度上影响了绩效审计的质量。
    (三)政府外债项目绩效审计滞后
    近几年,我国所实施的政府外债项目绩效审计多为事后审计,鲜有事前、事中的跟踪审计。事后审计存在着诸多弊端,往往项目实施结束后才进行审计,多数项目都已经竣工了几年,有的甚至竣工已达十年之久,时间久远,项目相关资料数据查找困难。同时,由于大部分实施政府外债项目的机构均为临时机构,项目竣工后,项目办公室随即解散,人员、资料流失严重,并不利于对这些项目进行事后的绩效审计。同时,事后审计在审计事项发生后若干年才进行审计,不能有效预防违规违纪现象的发生,而且一旦审计出了问题,也已成既定事实,无法挽回造成的损失,这样的审计方式同我们积极合理有效利用外资的总体要求不相适应,严重阻碍了政府外债项目绩效审计作用的发挥。  
    (四)缺乏公认的政府外债项目绩效评价标准体系
    政府外债项目绩效的指标体系是审计人员衡量、评价政府外债项目绩效的标准和尺度,是提出审计意见、做出审计结论的依据,但政府外债项目绩效审计却没有形成公认的评价标准体系。政府外债项目绩效审计的对象千差万别,涉及行业众多,衡量审计对象经济性、效率性和效果性的标准难以统一,甚至是对同一项目实行不同的衡量标准,得出的结论也会不尽相同。尽管每次绩效审计前,相关审计部门就衡量绩效的标准与项目主管部门和项目实施单位进行了沟通,但寻求一种公认的、不存在异议的评价标准还很难做到。由于目前政府外债项目绩效审计没有形成公认的评价标准体系,审计人员只能被动地借用被审单位行业标准作为评价依据,很难客观、公正的提出评价意见,在一定程度上影响了评价的公正性和准确性,容易导致绩效审计风险。
    (五)人员整体素质还不能适应需求
    审计人员的整体素质还难以适应绩效审计的开展,这是当前工作中存在的突出问题。一方面,由于国外贷援款项目涉及行业众多,带有外资性质,因此需要审计人员熟悉项目的国际惯例和条款规则,这需要审计人员具有一定的国际视野和外语能力;另一方面,绩效审计本身属于新兴领域,审计人员的知识结构差异巨大、素质不一导致难以有效开展绩效审计工作,对于问题理解的深度和广度难以有效把握,涵盖面不够广,容易导致绩效审计的结论过于草率且流于纸面,没有实际的指导意义,限制了绩效审计发挥促进制度变革的作用。
    四、完善我国政府外债项目绩效审计的对策
    (一)转变政府外债项目绩效审计观念  
    我们要加强对政府外债项目效益审计重要性的认识,加大政府外债项目效益审计的宣传,打破传统观念的束缚,提高人们对政府外债项目绩效审计的重视程度,充分认识政府外债项目绩效审计是我国利用外资发展的需要,是各级审计机关政府外债项目审计部门的使命所在,是外资审计发展的必然趋势。各级审计机关特别是政府外债项目审计部门要发挥主观能动性,既要增强审计人员开展效益审计的自觉性和责任感,也要向被审计单位和相关政府部门做好宣传,使他们认识到政府外债项目绩效审计是进一步做好项目的助推器,争取得到他们对绩效审计的理解和重视。
    (二)健全政府外债项目绩效审计法规体系
    依法审计是我国政府审计的基本原则,完善政府外债项目绩效审计的法规体系和制度建设,是开展绩效审计的关键环节。首先,要在《审计法》中明确绩效审计的法律地位,使绩效审计工作有必要的法律保障,并适时制定政府绩效审计的实施条例,规定绩效审计的对象、内容、特点等基本概念,增强审计机关绩效审计监督权的效率和效果。其次,在充分借鉴西方国家已经颁布的绩效审计准则,结合财务收支审计和其他专项审计准则,制定比较系统的、操作性强的绩效审计准则体系,包括绩效审计的一般准则、现场作业准则、报告准则等,对绩效审计的程序作出具体的规定,规范政府外债项目绩效审计行为,明确绩效审计报告的法律效力,规定绩效审计机关和审计人员等的责任,形成符合中国当前国情的绩效审计准则体系。
    (三)促进事前、事中跟踪绩效审计的发展
    针对政府外债项目事后审计存在的诸多弊端,审计机关应促进在事前、事中对政府外债项目进行跟踪绩效审计。一方面,在事前、事中开展绩效审计可以防止因时间久远,人员、资料流失严重等不利因素对审计的影响;另一方面,可以改变以往事后审计重惩罚、轻预防的审计思路,在事前、事中开展绩效审计可以尽早发现政府外债项目绩效方面存在的问题和倾向,充分发挥审计对政府外债项目的“免疫系统”功能。
    (四)制订科学的政府外债项目绩效评价标准体系
    政府外债项目绩效评价标准体系具有多层次性、多样性和系统性的特点,不同项目的绩效评价指标体系差别很大。审计机关应在积极探索的基础上,结合国内外经验,与相关行业主管部门和专家共同研究制定,针对政府外债项目分属的不同行业类别和项目资金的不同用途,运用共性与特殊性结合、定性与定量结合、经济效益与社会效益结合、长期与短期结合、建设与可持续性结合、国际经验与中国国情结合等原则,制定和完善科学的绩效审计评价标准体系,促进政府外债项目绩效审计科学、合理、规范、公认。
    (五)改进政府外债项目绩效审计方式、方法
    政府外债项目绩效审计过程中,审计人员要在常规的项目财务收支和执行情况公证审计的基础上,借鉴国内外经验,加强绩效审计的理论研究。探索符合政府外债项目绩效审计特点的审计方式,除了运用常规的审阅、观察、计算、查询与函询、分析性复核等审计方法和使用统计抽样、统计分析、计算机辅助审计、综合分析判断等现代审计技术方法,在项目绩效审计中把财务收支合规性审计与绩效审计结合起来,以资金走向为主线,重点揭示项目支出成本与产出、成果之间的对比关系和内在联系,科学、合理评价项目的社会效益、环境效益和经济效益,满足政府外债项目绩效审计工作的实际需要。
    (六)提升审计人员的综合业务水平
    绩效审计不同于通常的财务审计,涉及面更广、综合性更高,因此审计队伍中需要一批通晓财务、经济评价、计算机等等专业的高素质复合型人才,而当前我国的审计队伍仍存在着一定的人才队伍老化、知识水平更新较慢、对于绩效审计理念接受程度不足等问题,制约了国外贷援款项目绩效审计的开展。所以如何快速转变审计理念、建立一支高水平、高效率的综合性绩效审计队伍将是当务之急。(江诗雄 顾嘉 杨婧雯)
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