【摘  要】  对我国审计管理体制进行改革和完善，需要认清审计工作面临的困难与审计体制的关系，不应单独就审计体制谈体制。在现有体制难以改变的情况下，强化被审计单位自身监督，减少和预防经济领域的违法犯罪活动是现实的选择。
    【关键词】  政府 审计体制 改革
    我国审计署设立于1983年，是国务院行政序列中的正部级单位。自建立政府审计制度以来，关于政府审计体制问题的讨论从未停止过，主要提议是将审计署由国务院改为人大领导，提高审计的独立性，更好的发挥审计监督作用。笔者认为，独立性从来都是相对的，我国政府审计体制受制于政治、经济、文化等多种外界因素影响，不应单独就审计体制谈体制。我国目前的审计管理体制虽然有一定的不足，却最适合我国国情。对我国审计管理体制进行完善和改良，需要认清审计工作面临的困难与审计体制的关系，整合已有的监督资源，强化被审计单位自身监督，减少和预防经济领域的违法犯罪活动是更为现实的选择。
    一、政府审计体制的主要分类。
    我国政府审计体制的改革一直是学术界重点研究的课题，许多学者提出了不同的构想。按照政府审计机构的隶属关系，政府审计体制主要包括立法型、司法型、行政型和独立型四种审计体制。
    在立法型审计体制下，政府审计机构隶属于立法部门，即各国的国会或议会，直接对议会负责，具有很强的独立性。这种体制源于三权分立的政治体制，通常具备较为完善的立法机构与立法程序，能够保证其立法型审计体制职能发挥，是目前审计体制的主流，如美国、英国等50多个国家都属于立法型。
    在行政型审计体制下，政府审计机构作为国家行政机构的一部分，其独立地位往往在宪法或有关法律中予以明确规定，更多的精力投入到对政府财政经济工作的检查之中，对整个国民经济发展规划的旅行情况进行监督。目前采用这种审计体制的国家为数不多，我国采用的就是典型的行政型审计体制。
    在司法型审计体制下，政府审计机构拥有司法权，政府审计人员具有司法地位。有些国家还在审计机构内部设立审计法庭，直接对违反财经法纪案件进行审理，具有很高的权威性。这种模式相对于立法模式而言，更侧重于审查和追究当事人的财务责任，而不注重于向议会提供建设性的批评和建议。法国、意大利等国家属于这种审计体制。
    在独立型审计体制下，国家审计机构独立于政府、议会和法院之外，政府审计机构不属于任何国家机构，单独形成国家政权的一个分支。同立法型审计体制一样，这种体制也具有较强的独立性。德国、日本是这种体制的典型代表。
    二、我国政府审计体制研究现状分析。
    通过与国外经验相比较，对我国政府审计的独立性、工作范围、结果处理等问题的研究，大多数人认为我国的政府审计属于政府的“内部审计”，理论与实务界对现有审计体制提出许多不同的改革意见。
    秦荣生从受托责任关系出发，认为我国国家审计署应归全国人大常委会领导，地方各级审计机关由各级人大常委会直接领导。廖洪和余玉苗认为一个国家的政治制度对该国的审计机关隶属关系具有决定性作用，社会主义国家的审计机关只能隶属于政府部门。尹平在分析我国现行政府体制利弊的基础上，认为我国审计体制改革应采取渐进改良的方式，如现行审计机关向政府负责并报告审计结果，同时接受政府委托向人大报告工作，可以改为审计机关接受政府领导，向政府和人大同时报告工作。
    在这些观点中，“立法论”是主流的改革观点，长期以来为学术界所广泛重视和讨论，而且目前关于支持或反对审计制度改革的争论大多集中或围绕在这个观点上。
    “立法论”的倡导者建议将各级审计机关从政府系列中分离出来，独立设置，隶属于各级人大，直接向人大负责并报告工作。他们认为，该体制能彻底解决国家审计机关的独立性问题，有利于国家审计机关与行政机构的完全剥离，而直接对地方各级人民代表大会负责，从而在组织上、工作上、经济上保证其独立地位，理顺委托者、独立经济监督者和公共资财管理者之间的关系。笔者认为，这样的做法目前在我国并不可行，理由如下：
    1、我国宪法规定，全国人民代表大会是最高国家权力机关，国务院即中央人民政府是最高国家权力机关的执行机关。国务院负责执行具体行政事务，而全国人大对其工作进行监督和审查，并没有执行具体事务的权力。如果要使审计机关隶属于人大，需要对《宪法》的某些条款做出修改，此举易对审计和经济监督造成震荡，不利于社会经济稳定。
    2、只有相对的独立性，没有绝对的独立性。我国的各级审计机关作为政府的组成部门，其监督对象是其它的政府部门贯彻执行国家政策的情况，相对于监督对象来说，审计机关是独立的。如果说现行国家审计是政府的内部审计，审计机关隶属于人大则会变成人大的内部审计，同样影响独立性。
    3、虽然我国长期实行的高度集中的计划经济体制渐行瓦解，但仍带有很大的制度惯性，直接或间接影响着社会经济。如果将审计部门强行从政府机构中剥离，容易引起政府的抵触情绪，与政府其它职能部门的协调性、联系性势必会减弱，审计工作必然会陷入“孤军奋战”的境地，审计监督工作面临更多困难。
    从以上分析可以看出，认为将审计工作划归人大领导即可解决一切问题的看法显然是不现实的。
    三、对我国政府审计体制改革的相关建议。
    我国政府审计体制存在的各种困难和问题，有些是由审计环境造成的，如受制于国家政治体制、经济发展水平、整体改革措施等影响，受制于我国传统文化和社会发展水平影响；有些是审计自身发展过程中出现的矛盾与问题。
    目前大多数直接向议会负责的审计机关，在审计制度建立之初也是行政审计体制，审计制度的发展和变革需要一个过程。在改革进入到关键阶段时期，更需要党和政府支持和领导。因此，行政型体制是符合我国当前国情的，解决审计工作面临的困难和问题需要对政府审计工作有正确的认识，从优化政府审计环境入手，改革措施的整体推进等方面来进行解决。
    1、深化财政管理体制改革。
    审计与财政管理是相互作用的过程。我国在政府的主导下，初步构建了公共财政的框架，财政旧的控制体系被打破，而新的控制体系却未能相应形成，地方、部门、机构和单位滥用新获得的财权财力，预算外资金大规模膨胀，制度外资金的存在，为权力的滥用与腐败提供了便利条件，也降低了审计的威慑力。财政预算管理体制不科学、不合理，必然影响到财政资金的使用效益，审计查错纠弊工作一定程度上扮演了财政监督角色，影响到审计的效率和效果。因此，加快财政体制改革，将财政预算的编制与执行分离，加强预算管理的科学性，预算执行的强制力，全面推行国库集中支付制度，扩大政府采购的范围与规模，严格执行“收支两条线”，强化财政自身管理和控制机制，使审计可以在更高层次发挥监督作用。
    2、明确政府审计职能。
    审计工作的重点与要求随着党和政府工作重点的转移不断变化，但是审计人员力量、技术手段、相关部门的配合却没有相应跟进，这些在一定程度上加大审计风险，进一步加大了期望差。全面履行监督职能需要依法开展审计，从审计项目的立项、工作程序、结果处理与披露都应有严格的法定程序，审计既不能超越法律规定的权限，也不能做法律规定之外的工作。这在一定程度上可以更好的认清审计工作，便于审计监督工作的开展。
    3、开展反经济犯罪审计和调查。
    在“十一五”期间继续查处重大违法违规和经济犯罪问题，促进廉政建设，维护国家资金和国家资产的安全，仍然是政府审计工作的突出重点。因此，有必要针对形势，由政府审计牵头，多部门联手，开展反经济犯罪审计，以实现中央反腐倡廉、彻底惩治腐败的决心。成立反经济犯罪审计，整合现有的司法、检察等资源，在全社会建立防范经济犯罪措施，及时发现经济犯罪行为，对重大经济犯罪行为进行审计及调查。（张连勇）

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