把握“十二五”国家投资体制改革方向,深化政府投资审计
陈永山(江苏省南通市审计局)
【发布时间:2010年11月04日】
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    党的十七届五中全会提出,“十二五”期间加快转变经济发展方式,坚持把经济结构战略性调整作为加快转变经济发展方式的主攻方向。调整优化投资结构,发挥投资对扩大内需的重要作用,保持投资合理增长,优化投资结构,完善投资体制机制,提高投资质量和效益,有效拉动经济增长,是推动转变经济发展方式取得实质性进展的重要任务和内容。
    随着国家投资体制进一步完善,具体措施逐步明确,对政府投资审计如何更好地以服务经济社会发展为中心,在推动转变经济发展方式取得实质性进展;深化重点领域和关键环节改革、改善民生、促进和谐;规范建筑市场秩序,加强宏观经济管理,提高财政资金使用效益等方面发挥重要作用,充分发挥投资审计在保障国家社会经济健康运行中“免疫系统”的功能,提出了新的课题和更高要求。笔者结合工作实际,围绕政府投资审计思路转变、内容深化、方法转变、队伍建设、法制建设等方面,提出具体的思路和做法,以求教于同行。
    一、吃透投资政策,调整工作思路,统领并促进投资审计工作科学发展。
    《十二五规划建议》明确:“十二五”前期要确保国家扩大内需的重点在建和续建项目顺利完成并发挥效益。发挥产业政策作用,引导投资进一步向民生和社会事业、农业农村、科技创新、生态环保、资源节约等领域倾斜。严格执行投资项目用地、节能、环保、安全等准入标准,有效遏制盲目扩张和重复建设。促进投资消费良性互动,把扩大投资和增加就业、改善民生有机结合起来,创造最终需求。明确界定政府投资范围,加强和规范地方政府融资平台管理,防范投资风险。
    投资审计工作应主动适应国家经济宏观调控政策,把握投资体制改革发展要求,调整工作思路,今后一段时期加强和深化投资审计的思路应当是:全面落实科学发展观,深入贯彻党的十七届四中、五中全会精神,牢固树立科学审计理念,认真履行审计监督职责,将投资审计工作目标过渡升级到促进经济平稳较快发展和经济发展方式转变上来。更加关注工程建设领域重大投资的质量和效益,更加关注投资方向和投资结构,更加关注投资体制改革政策的落实情况。严肃查处重大违法违规问题和经济犯罪案件,更加注重从体制、机制、制度层面揭示、分析和反映问题,更加注重增强改进和完善建议的针对性,全力推进反腐倡廉建设,充分发挥投资审计保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能。
    因此,在投资审计总体思路的统领下,一是要把握投资审计重点。加大对农业、民生工程、基础设施、生态环境建设等方面的重大投资项目的审计力度。二是要拓展投资审计内容。重点关注与重大投资项目有关的决策、程序、环境、土地、质量、资金、案件等,推进工程绩效审计。三是要促进落实投资政策。重点关注抑制盲目重复建设、防止产能过剩、促进节能减排和加强环境保护,鼓励和引导民间投资,推动经济结构调整和经济发展方式转变系列政策落实情况。
    二、结合工程建设领域重点部位和环节,不断丰富审计内容,促进全面履行审计职能。
    加强和深化投资审计工作,结合国家经济阶段性发展要求不断调整和丰富审计内容是关键。通过对工程建设领域重点部位和重点环节的排查和分析,掌握投资领域出现的新情况新问题,将其列入审计视野,从而全面充分履行审计职责。
    (一)实现工程建设领域专项治理工作与常规投资审计内容的嫁接与融合。投资审计应拓宽视野,按照工程专项治理的工作要求和目标,重点项目审计内容应涉及投资决策、城乡规划和环境保护、国家土地政策和矿产资源保护执行、项目招投标、工程建设实施和质量管理、物资采购和管理使用、资金管理和投资控制、违法违纪案件线索查处等方面,实现全方位审计。
    (二)将促进落实政府重大投资项目公示制和责任追究制列为审计重点内容。
    1.加强对与重大投资项目相关的行政权力公开情况的审计。主要内容包括:行政权力网上公开透明运行情况,项目主管部门公开工程建设项目审批、核准和监管信息,建设单位公开工程建设项目招标信息、招标过程、施工工程管理、合同履约情况、质量检查和竣工验收结果情况。监督是否按相关要求拓宽信息公开渠道,及时公布工程建设项目信息,逐步形成工程建设项目信息的共建共享。重大项目投入运行后是否按要求接受社会监督,公开管理及运行效益情况。
    2.不断完善工程建设领域经济责任界定和评价,促进落实责任追究制的审计内容。重点揭示重大铺张浪费和损失浪费问题,严重侵害群众利益、破坏生态环境等问题,乱上项目、建设劳民伤财的“形象工程”、脱离实际的“政绩工程”和威胁人民生命财产安全的“豆腐渣”工程等问题,深挖工程质量问题和安全事故背后的腐败问题,关注国家机关工作人员特别是领导干部利用职权插手工程建设谋取私利的案件线索,重点审计违法违规审批立项,非法占用土地,非法批地批矿,低价出让土地,规避和虚假招标,围标窜标,擅自变更规划和设计、改变土地用途和提高容积率等。对直接或间接责任人的责任作出客观评价,涉及严重违纪或犯罪的,移送司法纪检部门查处。
    3.有步骤、有重点地实施重大项目审计结果公示制。近年来,审计机关通过对部分群众关心、政府关注的重大项目审计内容及结果在新闻媒体上进行了公示,取得了较好的效果。
    三、转变方式、改进方法,促进投资审计质量和效率双提升
    近年来,政府工程审计领域跟踪审计深入开展,绩效审计全面推进,计算机审计和信息化建设要求逐步提高,转变审计方式、改善审计方法,对于投资审计工作有着重要的现实意义。
    1.不断完善政府投资项目跟踪审计。实行对重大政府投资项目跟踪审计,必须加强跟踪审计的制度建设,明确跟踪审计的对象、范围和标准;进一步明确跟踪的关键节点,提高跟踪效率;进一步规范和完善跟踪审计程序;进一步理顺“审计监督”与“建设管理”的关系,确保国家审计的独立、客观性。
    2.不断完善组织审计工作。针对审计任务繁重与审计力量不足的矛盾,组织社会中介机构参与审计。采取对审计项目打包招标,过程中严格遵循公开、公正、公平、诚信、竞争的原则,确立中标参审单位,严把准入关、参审关、选项关、作业关、廉政关、考核关、付费关。组织审计过程中注重对中介机构的审计方法、质量、进度等进行定期跟踪检查,对审计结果实行多级复核,以确保审计质量的控制。
    3.全面推行政府投资项目效益审计。选择资金量大、党委政府重视、社会公众关注度高、评价标准明确、审计成果可利用程度高、审计资源能够匹配的项目作为开展绩效审计的切入点、突破口。关注财政资金投入所取得的经济效益、社会效益、管理效益、环境效益。一是将绩效审计的概念贯穿于项目建设的整个周期,对工程概算执行、招投标、合同管理、重大材料设备采购与认质认价、重大设计变更与签证等及时提出跟踪审计意见和建议。对项目建成后效果从社会效益、经济效益环境效益等方面进行效益调查,通过对项目前期预测情况、项目建成后实际效果的分析,客观评价财政资金投入的建设绩效。二是将财务收支审计与绩效审计相结合。从体制、机制方面查找存在问题的原因,提升建设水平,提高财政资金的使用效益。
    4.加强工程质量审计。加强对工程质量控制程序与工程实体质量的审计监督。跟踪审计中,要加强对设计质量、施工质量、监理工作质量、材料质量等的监督。
    四、进一步完善投资审计专业人才的培养机制,加强投资审计队伍建设
    要通过完善人才培养机制,加强投资审计业务骨干、投资审计业务领军人才的培养。一是通过考录方式引进投资专业人才,严把进人关,鼓励学历教育、第二专业、注册资格考试等多种形式的后续教育,通过脱产学习和培训等方式,培养一批既懂工程,又懂财务,而且能熟练运用计算机进行审计,熟悉政策、法规的全方位复合型人才,全面提高专业素质。二是结合项目审计,让审计业务骨干在关键岗位上、重大项目中经受锤炼,使其在某一专业领域有所建树。三是建立投资审计业务骨干岗位交流及“上挂下派”锻炼的正常机制,通过选派人员到基层审计机关挂职、到上级审计机关跟班学习、选派人员到施工单位、建设单位锻炼等办法,开拓视野、增长才干。四是加强对投资审计业务领军人才宏观思维、先进理念、组织管理、沟通艺术的熏陶,促进其综合素质全面提升。五是结合党风廉政建设,从加强内部管理,完善审计程序、提高审计质量入手,严格执行并完善投资审计制度。加强对投资审计人员自由裁量权的控制,并通过各种教育形式,促进提升工程审计人员的廉洁意识、防止审计人员以审谋私,杜绝腐败发生。
    五、多措并举、内外兼治,加强投资审计法规建设
    投资审计逐步从工程竣工决算(结算)审计向决算(结算)审计与跟踪审计并重转变,从工程造价审计向工程建设全过程审计及绩效审计转变,从揭露违规违纪问题向落实政策执行、促进完善制度转变。进一步加强审计法规建设,对于适应投资审计发展形势,明确审计权利与义务,规范审计业务操作,确保廉洁从审有着重要的意义。
    (一)促进投资审计地方性法规制度的建设和完善。地方政府必须出台适应本地实际的《政府投资建设项目审计监督办法》或类似的规范性文件,对审计机关投资审计的职能范围、权利义务、运行机制等作出明确的规定。根据国家投资体制改革发展趋势,对投资审计领域出现的新情况,上级审计业务主管机关要提出原则性的指导意见,地方政府要对审计规范性文件及时作出修改、补充和完善。
    (二)加强跟踪审计方面的制度建设。国家要出台跟踪审计专门的规范性指导意见。跟踪审计作为一种新兴的审计模式,虽与常规的竣工决算审计在审计内容、程序、方法上有相似之处,但跟踪审计存在过程较长、涉及领域较宽、参与部门人员较多等特殊性,必须加以专门规范,目前没有一套系统的操作规范。
    (三)加强审计机关投资审计业务及内部管理方面的制度建设。
    以《审计法实施条例》、《审计署六号令》、《审计纪律八不准》等相关规章制度为准绳,本着“有用、好用、长效”原则,从内控制度、涉审制度、党风廉政制度三个方面加强建设。
    1.解剖投资审计各个业务节点,风险节点,形成业务流程和职责目录,建立针对性的控制措施。
    2.全面推行审计组长(主审)负责制,明确责任;全面推行双人报告勘察制,凡因工作需要察看施工现场,与施工单位、建设单位商谈工程审计相关事宜,须由两名以上审计人员参加;全面推行复核制,明确各级复核人员应履行的职责和应负的责任,推行对审计项目抽查复审制;全面推行审计业务会议审定制;全面推行审计项目质量责任追究制度。
    3.落实审计机关“一岗双职”廉政制度,坚持“一把手”负总责,分管领导具体抓,纪检监察部门积极配合,层层明确责任主体,落实责任制,把制度落到实处。(陈永山)     
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