从“免疫系统”视角探讨防范金融风险的审计新思路
王晓冬(审计署驻成都特派办)
【发布时间:2010年11月04日】
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    内容摘要:金融安全不仅是国民经济健康运行的核心问题,更是国家经济战略安全的问题。特别是在当前面对国际金融严重动荡、国内外经济形势严峻复杂的情况下,我国今年信贷规模继续高位运行,这给国家审计提出了更高的要求:既要保障我国金融机构坚决落实国家的产业政策和宏观调控,又要着眼于“免疫”的审计高度,重点研究如何防范金融机构在信贷规模高速扩张情况下产生新的风险。本文归纳了我国目前金融运行存在的主要症结,并分析其症结原因,据此,相应提出了在面临世界金融危机和国内经济结构调整等的复杂严峻形势下,我国审计机关如何防范金融风险的几点新思路。
    关键词:金融危机  国家审计  新思路
    
    金融是一个国家的经济命脉,也是国民经济的核心问题,因此,金融的安全不仅是金融行业的问题,更是国家安全的问题,而美国金融风险演变的经济危机也再一次告诉了我们金融风险的危险和可怕。我国的金融审计从财务审计起步,到对商业银行资产负债损益的全面审计,再到目前,从审计长刘家义提出发挥审计“免疫系统”的免疫角度开展的以防范金融风险为重点的专项性行业审计,迈了三大步,这不仅是一个量改变,更是一个质的飞跃,对促进我国金融稳定健康发展起到了重要的积极作用。特别是当前,在面对国际金融严重动荡、国内外经济形势严峻复杂的情况下,中央提出了“保增长、保民生、保稳定”,继续实施积极财政和适度宽松的货币政策,因此,我国今年信贷规模的增长速度依然是巨大的,这就给金融审计提出了更高的要求:既要保障我国金融机构坚决落实国家的产业政策和宏观调控,又要着眼于“免疫”的审计高度,重点研究如何防范金融机构在信贷规模高速扩张情况下产生新的风险。本文试图从 “免疫”角度探讨目前我国防范金融风险的金融审计新思路。
    一、我国目前金融运行存在的主要症结
    今年我国经济工作的总体要求,是在保增长上下功夫,把扩大内需作为保增长的根本途径,把结构调整作为保增长的主攻方向,促进我国经济较快地发展,早日消除美国经济危机对我国经济笼罩的影响。因此,我国去年投放的信贷资金是前所未有的,从总体上看,信贷的巨大投入极大促进和鼓舞了我国经济的快速地回升,但在促进结构调整方面依然存在一些症结和问题,如一些信贷投入到了产能过剩,甚至是产业限制的领域,如违规贷款支持房地产、支持产能过剩和高污染的行业、对政府融资平台贷款过多等,而对内需的带动和促进作用还不明显,对中小企业、对农业、农村基本建设的投入还严重不足等。
    1、房地产疯狂的膨胀式扩张将给银行带来巨大的风险
    近年来,由于利益的强烈驱动,地方政府贯彻执行中央宏观调控不力,银行把关不严也纵容了房地产的盲目扩张,这些合力使房地产开发商已经处于疯狂逐利的状态,更导致我国房地产市场出现“非理性繁荣”。但从商品房空置面积、在售期房面积和在建施工等指标来看,实际上,供大于求的矛盾依然很严重。特别是今年一些房地产商疯狂地暴炒土地,哄抬房价,已经达到登峰造极的地步,房价严重超越了中国老百姓的购买能力,这不仅影响了国民经济的正常发展,也严重影响了老百姓的切身利益,对我国建立和谐社会是十分不利的,而且对银行也存在巨大的安全隐患:一是房地产扩张过快,需求资金量大,对银行依赖太强。从对房地产企业的审计调查情况看,房地产企业的资金链条通常都比较紧,一旦遇到政策调控,企业抗风险能力极差;二在当前房价高企,老百姓怨声载道,中央调控房价的政策随时有出台的可能,政策风险很大;三是目前银行对房地产企业授信贷款管理对抵押品依赖很大,而抵押品受地价和房价影响大,去年,房地产企业抵押品缩水就很普遍,而且,抵押品处置也困难,折价的风险业很大;四是银行对房地产企业的贷款监管能力较差。从审计情况看,房地产企业财务管理比较混乱,很多项目资本金没有到位,挪用贷款资金也很普遍,假按揭的也较为突出,而银行对企业这些问题有的是持 “一只眼闭一只眼”的放纵态度,有的是处于力不从心状态。
    2、盲目扩张的政府融资平台贷款将给银行埋下新的风险隐患
    所谓政府融资平台,其实就是地方政府为解决当地城市基础建设以及公共设施项目建设的投资而专门成立用来融资的公司。政府融资平台贷款说穿了就是政府贷款。融资平台贷款说好听是政府兜底承诺,但那根本没有法律约束力,银行心知肚明,只是不想捅破这层纸而已,因为他们有自己的小算盘:一是可以快速提升政绩。因为贷款巨大,利息短期无忧,效益提高显著;二是没有政治风险。反正是贷给政府的,收不回来也不算什么,不会追究刑事方面的责任。这些平台公司有的有经营收入,有的完全没有经营收入,全靠财政拿钱。公司管理很不规范。一是公司设立不规范。由于地方政府财力不足,大多数公司的资本金都是一笔资金转来转去的“循环使用”或用没有收益的实物资产充当资本,还有的挪用贷款做资本。二是公司运作缺少监管,融资规模缺乏限制。这类公司主要是当地行政领导或相关部门领导直接当董事长、总经理,管理运作也较混乱,资金调度有的甚至按行政划拨使用,根本就没有效益意识,也没有还款意识,他们认为那是下届政府的事。目前,这类贷款的规模越来越大,完全超过了地方政府的还款能力的极限,有的已经出现“借东墙补西墙”的现象。三是是信息不对称,政府占据强势地位,银行缺乏有效评估和监管融资平台的手段。从审计调查的情况看,地方政府现有融资平台繁多,并且还在不断增加,多头贷款情况普遍,由于银行获取地方政府负债信息渠道有限,往往只能对贷款融资平台自身进行评估分析,难以真实、全面评估贷款对应的风险,对公司贷款的使用监督更是无能为力,公司挪用贷款现象较普遍。
    3、“重贷轻管,重大轻小,重工轻农”的问题依然突出
    从这几年对金融机构的审计看,无论商业银行,还是政策银行,都把工作的重点放在了做大做强上,具体在贷款走向上就是体现为:重视贷款,忽略贷款的监督管理,重视行业、大集团、大企业的贷款,忽略中小企业的贷款,重视工业企业以及城市建设的贷款,忽略农业、农村建设的贷款。表面看贷款规模发展很大,但仔细分析贷款结构却存在一些不合理以及不符合国家产业政策的问题,甚或还潜伏着很大的风险。
    (1)重视贷款,忽略贷款的监督管理。过去信贷员要经常到企业了解情况,企业的经验情况都很熟悉,现在信贷员很少到企业,即使去了甚至连企业的财务老总都难以见到。这有两方面因素,一是银行本身就不重视掌握企业资金走向,这些年我国金融机构把过去深入企业调查,帮助企业发展的好传统都忘了,你不和别人交心,别人怎么和你交心呢?你掌握不了企业的真实情况,怎么知道贷款用到哪里去呢?二是企业有鬼,不想让银行知道企业资金走向,这就说明资金被挪用的风险越大,越需要监督。但很多银行借口不好监督而放弃资金使用的监督。
    (2)重视行业、大集团、大企业的贷款,忽略中小企业的贷款。目前金融机构的贷款结构,明显是向城市建设、钢铁、电力、水泥、交通等领域倾斜,而向中小企业贷款比例非常小。这里有中小企业贷款成本高的原因,但更多的是认识问题。一方面是因为大企业贷款管理成本低,但风险也大,国内外的例子很多,另一方面是很多银行只所以喜欢抱团贷款,是因为一旦出事大家承担责任,这也是目前银行高管不负责任的工作态度表现之一。
    (3)重视工业企业以及城市建设的贷款,忽略农业、农村建设的贷款。现在,向农村、农业基本是农村信用社等小金融机构的事,无论商业银行还是政策银行,发放涉及农村、农业的贷款都很少。从去年农业发展银行的审计看,即使从统计口径上看是支持农村、农业的,但里面的水分却很大,有很多以农村基础建设名义发放的贷款,实际是用于城市基础建设贷款;从对农村信用社的一些调查看,涉农贷款的数字也存在相当大的水分,特别是涉农的企业贷款和农户贷款的水分很大。
    4、经营管理的风险依然是最大的风险
    从这几年的金融审计情况看,银行的经营风险多发症依然是我国金融机构风险中的一个突出特征,几乎每年都有重大案件发生,且金额都是十分巨大的,动辄都是几千万元,上亿元的大案,令人揪心更痛心,社会也在发出责问:为什么我们的银行高管拿那么多钱可还是总出大案?我们的存款安全性到底有多高?根据多年的金融审计实践,我认为我国金融机构目前面临的具体经营管理风险主要是:
    (1)金融高管分配畸高现状严重影响了员工的积极性。所谓金融高管,就是指金融机构的各级行级干部和总行中层干部。这几年金融的高管收入呈畸形状的快速增长,特别是商业银行,有些行长多拿几百万元,少拿100多万元,而员工呢?多拿4至6万元,少则才拿2、3万元。这是什么差距?而且,银行每年还在核销呆帐,核销贷款为什么不和高管的收入挂钩呢?我们在银行基层行调查时,经常听到银行员工抱怨,我们同工不统酬的现象非常严重。有的金融高管为了所谓的方便管理,还引入外国金融机构都不采用的派遣工制度,你都不把别人当一家人,别人还能把你当家人吗?很多员工说,现在银行是“下面干活,上面拿钱”,他们干一年,我们干一辈子。这种情绪的蔓延不仅严重银行了员工的工作积极性,也滋生着很大的作案风险。曾有作案的年轻员工就说,看着当官的拿那么多,我们那么辛苦,挣的还不够还按揭房款。心里极度的不平衡是他们作案的主要动机之一。
    (2)银行高管国家政策执行力不强,规模扩张冲动强烈。国家根据经济发展的新情况和新问题会制定响应的产业政策和贷款政策,这应该是商业银行经营活动的方向性指引,但在实际操作中一些银行行长们对国家的有关政策熟视无睹,在考核目标的压力和自身利益追求的驱动下,经营贷款规模扩张的冲动非常强烈,他们往往会采取各种办法扩大贷款规模,这在很大程度上抵消了国家宏观调控的作用,这几年国家宏观调控不理想,我们的商业银行(包括国家的各种开发银行)应该负一定的责任;特别是一些国家明令禁止的行业和项目,一些银行毅然大胆贷款,使银行贷款存在很大的政策风险,一旦国家严格政策逗硬,项目下马,以后贷款就面临巨大的风险,“铁本事件”就是最好的例证。银行的行长之所以要这样做,这里有考核和业务判断失误的因素,但更多的是政策执行力的问题。
    (3)高管制度执行不力,内部控制机制隐黑洞。这些年,银行案件由于专业性强,往往是非常隐秘的,一些银行人员往往是集体作案或内外勾结作案,平时不容易发现的,但这个黑洞也往往是血盆大口,经常吞噬着银行的巨大的资金。这种银行管理层腐败、内部工作人员违规行为以及内外勾结诈骗等形成的大案要案不仅使银行遭受了巨大财产损失,而且也严重损害了我国商业银行在国内国外的信誉。从金融审计的情况看,很多案件的发生,主要原因就是内部控制的制度执行不力。很多问题是制度上就规定了的,可我们的一些银行管理人员就是不认真执行。
    5、混业和创新经营风险已成为我国商业银行面临的最新风险
    从近些年金融机构的经营情况看,金融分业经营的底线正在不断被冲击着。银行、保险强力挺进证券、基金业,而券商也在酝酿收购城商行,混业经营正成为我国金融业新趋势,拥有银行、基金、证券及保险公司的金融控股集团已经出现。
    (1)混业经营的风险。既有银行办证券、信托、基金的模式,也有公司办银行的模式,但由于对缺乏有效和全方位的监管,存在着银行和公司利用内部关联交易损害消费者(投资者)利益或传导整个银行体系的风险隐患问题。特别是公司办银行的模式,由于横跨产业和金融两个领域,有的还涉及证券、信托、保险等多个金融部门,资本运作基本形成了“融资——购并——上市——再购并——再融资”的资金循环链条,运营中存在着巨大的风险,一旦出现链条断裂就容易影响投资者的利益,并且威胁金融体系的稳定。
    (2)经营金融创新产品的风险。商业银行在突破分业经营模式过程中,不断推出的各种新的金融衍生产品或工具,这里面存在隐含的风险。如银行推出集合委托贷款业务和各类客户理财计划等等。应该说,目前金融创新正在成为商业银行发展中间业务收入的一个有效途径。但是,与金融创新有关的新产品和新业务也会给银行带来了风险的隐患。目前银行对许多创新业务缺乏管理经验,对潜在的风险认识程度不够高。
    6、对我国金融机构海外机构的审计还处于空白地带
    我国金融机构在海外设置了很多分支机构,有部分金融机构已经到美国上市,而且,近年来,我们的金融机构在海外投资规模越来越大,仅2006年证券投资净流出就已经达到了1104亿美元。但他们运行是否良性?运行是否有效益?是否严格遵守我国的法律法规?是否所在国的法律法规?投资决策如何?损失是否有人为因素?这些我们都不得而知,但从公开的资料看,中国海外金融机构违法违规的问题的确存在,中国银行在美国被处罚就是例子。特别是这几年金融机构大胆冒险的投资行为,已经给中国带来了巨大的潜在金融风险,而且,金融机构拼抢海外并购贷款市场的举动也将由于我们对国外的金融陷阱认识不足而带来潜在的风险。随着我国银行走出国门,在国外经营,跨国经营的风险也越来越大,特别是这次美国次级贷款事件已经给我们的商业银行也造成了损失,同时,也给我们海外金融经营敲响了警钟,我们应该注意研究国外金融管理和市场变化的情况,注意控制跨国经营的风险。
    二、防范金融风险的几点新思路
    结合金融审计实践,展望我国金融机构的发展趋势,我认为防范我国金融机构经营风险,金融审计应该考虑以下几点思路:
    一、积极开展银行资产负债审计和高管责任审计相结合的新型金融审计
    这么多年的金融机构审计,一直把金融的资产负债审计作为金融防范风险的重点,虽然效果也是明显的,对我国金融机构的健康发展起到很好的作用,但我认为,如果将明确金融高管责任审计结合起来,效果就更好。从某种程度上说,金融机构最大的风险就是金融高管的工作责任心和职业道德忠诚度。高管一个错误往往会导致几千万元,甚至上亿,上百亿元的损失。我们过去几万亿的贷款损失,客观地说金融高管有不可推卸的责任。现在一些金融高管高高在上,很少到基层调研,即使到基层也是走马观花,听汇报;关门炮制规章制度,根本不适合基层操作;总是和别人攀比收入,想着自己的高薪,而不体谅基层的辛苦,有事就责备基层。因此,金融审计应该把资产负债审计和金融高管的责任审计结合起来。具体内容:一是评价高管工作目标是否符合国家的有关规定产业政策,是否符合国家宏观调控;二是分配制度是否符合国家有关规定、高管收入的确定是否经过董事会、高管和员工的收入比例是否符合有关规定;三是确定考核目标是否符合经济性和社会性,有无片面考虑经济性而忽略社会责任的倾向;四是发放贷款是否贯彻国家有关政策,是否严格按程序办理,有无打招呼或直接干预贷款的问题;贷款管理是否切实到位,是否存在走形式的现象;发生大案要案以及贷款损失是否处理高管,有无只让基层行以及信贷人员当“替罪羊”的现象;五是重大投资决策是否公开,是否按规定程序办理等。这样就通过对高管权利与义务的明确,可以确定高管的责任。一是能促进金融高管的工作责任感,强化他们职业道德忠诚度;二是严格控制金融制高管的收入的盲目膨胀,将收入和经验业绩切实挂钩;三是强化金融高管国家政策的执行力;四是通过审计及时提醒,改进工作,还可以起到保护高管的作用。具体操作方式是,外部审计主要对行长一把手进行责任审计,内部对其它高管进行审计,外部审计结合资产负债审计进行抽查;五是继续加大查处“大案要案”的力度,这是震慑金融领域违法犯罪的重要手段。
    二、高度重视扩张贷款存在的风险隐患
    1、督促金融机构严格执行国家关于房地产的宏观调控政策,坚决打击“炒地皮”,“囤地”、哄抬房价、假按揭等行为。现在一些银行依然对国家宏观调控政策认识不够,认为国家调控房地产是临时性政策,处于观望和侥幸的心态,这是很危险的观点。应该说,这次国家调控的决心是坚决的,决不会半途而废,这从国家连续出台的调控房地产行业的政策已经可以看出;
    2、严格执行国家的产业政策,对不符合环保排污标准的高耗能、高污染的项目严禁贷款,鼓励资源回收、清洁生产等项目。督促金融机构的高层高度重视和正确理解国家宏观调控政策透露出的信号,从讲政治的高度来强调解决国家政策执行力的问题,对执行力不强的行长坚决撤换,切实贯彻“国六条”和产业振兴规划和政策,促进我国经济的整体健康运行发展。
    3、规范政府融资平台贷款,防止产生新的风险
    一、建议银监会尽快规范政府融资平台贷款,并指导金融机构正确运转这类贷款,防止这类贷款风险延后的集中爆发;二、严格控制政府融资平台贷款规模,尤其是当地财政偿债能力弱的或不能提供财政真实负债情况的则坚决不能发放政府融资平台贷款;三、严格监督政府融资平台贷款的使用,防止地方政府通过各种渠道挪作他用产生风险,不能“一贷了之”。
    三、促进金融机构对农村、农业以及涉农企业和中小企业的贷款支持
    (1)农民的问题是最大的民生问题。审计应该督促金融机构,特别是农业发展银行等金融机关切实执行国家的有关优惠政策,农业、农户、农村基础设施贷款,促使银行高管改变观念,抓住金融行业这一发展新机遇;在金融审计的延伸调查中要核实各项金融支农惠农政策的落实情况,有无以支持农业、农村建设为名实为向城市基础建设贷款的问题,并通过审计促进净化和改善涉农贷款的金融环境。
    (2)中小企业是中国经济的基础,金融审计要注意延伸调查有关部门是否切实支持金融机构对中小企业贷款,有无雁过拔毛的损害中小企业利益等问题;并通过审计促进净化和改善中小企业的贷款环境。
    四、以大监管思路强化对金融混业及创新产品的监督力度
    (1)加强金融监管的协调配合作战。
    现在涉及金融监管的部门很多,协调合作也有,但效果还不明显,不能适应新的金融监管形势。应该充分发挥和利用审计署和人民银行、银监会、保监会、证监会等各个部门的优势,共享金融信息,协同作战,以强化对我国金融机构的监管力度和深度,切实保障我国金融机构的良性运行。
    (2)加强对金融混业的监督,维护金融稳定。这几年我国金融已经进入混业状况,金融秩序出现了一定的混乱,恶性竞争的问题也比较突出,也在很大程度上影响了我国资本市场的健康稳定发展,特别是目前“分业监管、机构监管”格局未变的情况下,监管部门如何适应金融混业新趋势,成为各方关注焦点,所以,审计署应该和银监会、保监会协调配合,防止出现监管真空地带,即:在加强对银行经营行为监管的同时,也必须加大对证券、保险机构的经常性监管力度和深度,防止我国证券市场不正常的暴涨暴跌,防止我国保险市场不正当竞争的继续恶化。
    (3)加强对金融机构创新产品的监督。金融创新是金融进步的重要手段,但掌握不好火候,就会给金融带来巨大的风险。通过监管促进金融机构审慎地推出金融新产品,不能盲目照搬国外的金融新产品,对存在明显漏洞的新产品及时加以制止,防止产生新的金融风险。
    五、创造条件尽早跨出我国海外金融机构审计的步子
    (1)高度认识我国海外金融审计的重要性。金融的特点决定了金融一旦损失金额特别巨大,影响面和覆盖面都很大。因此,我国海外金融机构的运行是否正常,不仅影响到我国的金融资产安全,而且,还影响着我国的金融形象和信誉。
    (2)加快培养我国海外金融审计干部的培训。我们应该积极创造条件:一是抽调和配备能适应海外金融审计的人才;二是对现有金融审计干部进行海外金融机构审计知识的培训。
    (3)尽早跨出我国海外金融审计的步子。可以分两步:一是先抽一至两个我国海外金融分支机构进行试审,总结经验后再推广;二是对中国银行部分主要海外分支机构进行审计,总结经验后再向其他银行的海外分支机构进行推广。(王晓冬)
    
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