浅论粮食安全与审计“免疫系统”功能
沈万君(审计署驻沈阳特派办)
【发布时间:2010年11月03日】
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    联合国粮农组织(FAO)将每年的10月16号定为世界粮食日,去年和今年(第30个)世界粮食日的主题分别为“应对危机,实现粮食安全”和“团结起来,战胜饥饿”。近日,联合国粮农组织指出,全球22国约1.66亿人面临持久粮食危机。确保我国粮食安全是构建国家总体战略的重要内容和社会经济可持续发展的必要前提。法律赋予了国家审计机关维护国家经济安全的职责和经济监督的地位,在审计工作中,审计机关和审计人员应关注粮食安全,充分发挥审计保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能作用,有针对性地开展审计监督。
    一、粮食安全和审计“免疫系统”功能的内涵
    联合国粮农组织对粮食安全表述:“只有当所有人在任何时候都能够在物质上和经济上获得足够、安全和富有的粮食,来满足其积极和健康生活的膳食需要及食物喜好时,才实现了粮食安全”。我国原派驻联合国粮农组织官员、高级农业经济师吴天锡认为,粮食安全是一个发展的概念,只要消除了粮食危机的因素,粮食就基本安全了。党的十五届五中全会决定指出:“要高度重视保护和提高粮食生产能力,建设稳定的商品粮基地,建立符合我国国情和社会主义市场经济要求的粮食安全体系,确保粮食供求基本平衡”。粮食安全的内涵非常丰富,并随社会经济发展而不断演变,既包括宏观粮食安全,也包括微观粮食安全;既包括粮食数量安全,也包括粮食质量安全。确保我国粮食安全是事关国家安全发展、人民安康福祉和社会安定和谐的根本性的大事,成为构建国家总体战略的重要内容和社会经济可持续发展的必要前提。
    审计法将维护国家财政经济秩序,提高财政资金使用效益,促进廉政建设,保障国民经济和社会健康发展确定为审计机关的法定职责和经济监督的地位。刘家义审计长指出,审计监督制度是维护国家经济安全的重要工具,是保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”。审计“免疫系统”功能,即预防、揭露、抵御功能,预防功能是指审计应该具有使经济社会免于内、外部组织和个人侵犯的能力,通过审计及时发现苗头性、倾向性问题,及早发现风险,提前发出警报,起到预防作用;揭露功能是指跟踪和揭露经济活动中存在的问题,反映市场主体的状况;抵御功能则是指通过审计寻找解决问题的途径并帮助市场主体及时改革完善和恢复,从而健全制度,保护国家经济安全。审计“免疫系统”功能从维护经济社会系统论运行的健康和安全角度,确定审计的首要任务是维护国家经济安全、保障国家利益、推进民主法治、促进全面协调可持续发展。这就要求审计机关为维护国家粮食安全发挥预防、揭露和抵御功能。  
    二、关注粮食安全的必要性
    民以食为天。粮食问题不仅仅是重要的经济问题,也是重大的政治问题。目前,我国要用全球9%的耕地养活占全球22%的人口,在粮食安全问题上比其他任何国家都面临更大的挑战。胡锦涛总书记曾深刻指出:“解决好13亿人口的吃饭问题,始终是治国安邦的头等大事,始终是推动经济发展、保持社会稳定的基础。如果吃饭没有保障,一切发展无从谈起。”党的十七届三中全会决定表述得很明确:农业是安天下、稳民心的战略产业;始终把解决好十几亿人口吃饭问题作为治国安邦的头等大事。因此确保粮食安全在任何时候,都必须保持高度警惕,容不得半点松懈。
    近六年,以农村改革为主题的中共中央“一号文件”确定的中国农业政策核心是:保障“粮食安全”和增加“农民收入”。由于粮食安全关系我国经济持续健康发展,关系政治安定和社会稳定,将“围绕中心、服务大局”作为工作方针的审计机关,应在维护粮食安全方面充分发挥审计“免疫系统”功能作用。一方面,法律赋予了审计机关维护国家经济安全的神圣职责。作为经济安全重要组成部分的粮食安全,需要审计机关发挥职能作用予以维护。另一方面,保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”的功能定位,对审计机关维护国家粮食安全提出了现实要求。审计发挥经济社会运行的免疫系统功能,就要及时对我国经济中的一些具有苗头性、倾向性的现象提出审计建议,保障国家粮食安全,进而推动我国经济社会健康发展。
    三、维护粮食安全的审计着力点
    粮食安全的内涵非常丰富,并随社会经济发展而不断演变,结合当前审计工作特点,审计机关和审计人员应抓住粮种和土地资源安全等四个关键着力点,充分运用审计和审计调查相结合,将真实性、合法性审计与效益审计相结合开展审计监督,进行宏观分析,揭示和反映有关农业生产和粮食安全等宏观问题,提出完善政策、制度和机制的建议,充分发挥保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”的功能作用,为维护国家粮食安全作出贡献。
    (一)关注粮食种业发展安全。种业是农业生产的根本,事关粮食安全。目前,全球排名前10强的国外种子企业已全部进入我国,在蔬菜、花卉等种子市场占据了50%以上的份额,并正在加快向粮食种子和农业生物科技领域扩张的步伐,国外种业公司进入中国种子市场后,给我国种业乃至粮食安全带来了影响和威胁。在涉及农业部门预算执行审计、种子企业和中央农业综合开发资金等专项审计调查中,在审查资金使用情况的同时,要注重发现和反映有关农业生产、粮食种业发展安全等宏观问题。今年,审计署沈阳特派办在农业综合开发资金专项审计调查中,注重发挥了审计“免疫系统”功能作用,关注了国内粮食种业运行和国外跨国种业公司向粮食种子领域扩张的情况,开展了我国种业发展安全情况的专题调查,分析了国内种子企业薄弱环节和科研等方面存在的突出问题,并据此形成专题报告上报国务院,为国家有关部门对我国粮食种业发展决策提供了依据。
    (二)关注土地资源安全。土地是粮食生产的基础,但是受农业结构调整、生态退耕、自然灾害损毁和非农建设项目占用等影响,我国耕地资源逐年减少。审计机关需为确保18亿亩耕地红线履行必要的监督职责。《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》要求:“实行耕地和基本农田保护领导干部离任审计制度”,这是首次在中央“一号文件”中提出审计机关对耕地和基本农田保护的应尽职责,这就明确要求审计机关强化对土地资源管理的审计监督。一是审查履行耕地和基本农田保护情况,对各级党政负责人、各级土地主管部门等部门负责人的经济责任审计时,应将其履行耕地和基本农田保护情况作为重要的内容进行审计和评价。二是查处违法占地和虚假占补平衡等违法行为。三是关注农业生产废物的资源化利用、中低产田改造等土地治理项目中有无将有毒、有害废物用作肥料或者用于造田等危害土地资源安全的问题。
    (三)关注涉农资金和建设项目。按照温家宝总理“财政资金运用到哪里,审计就跟进到哪里”的要求,加强对涉农资金和项目的审计监督。一是审查财政预算内安排用于农业的资金管理使用情况,如测土施肥资金等涉农资金使用是否合规、有效。二是在财政审计大格局以及经济责任等审计中,审查各级财政对农业投入增长幅度是否符合法定比例要求、“米袋子”省长负责制落实情况,以及对农村公益性建设项目的投入的法规、政策规定是否落实到位。三是对农田灌溉水利工程、新增千亿斤粮食生产能力建设项目、中低产田改造和农业综合开发等投资项目实施跟踪审计,揭示虚报项目、截留克扣农民补助,以及损害国家和农民利益行为。
    (四)关注粮食收储和补贴等惠农政策。2009年,刘家义审计长向全国人大提交的《国务院关于2008年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》披露:通过对18个省区市种粮农民粮食直接补贴、农业生产资料综合补贴、农作物良种补贴和农业机械购置补贴等四项补贴资金管理使用情况的审计调查发现,2008年,有27个县的320.1万亩非种粮或非耕种土地享受补贴2.3亿元,有24个县的569.9万亩已种粮土地应得未得种粮补贴3.9亿元。因此,审计仍应加强国家相关惠农政策贯彻落实情况的监督。一是审查四项补贴资金能否及时、足额地发到农民手中。二是审查农业政策性银行和保险业务是否合规、有效,检查相关经营活动是否真实,以及粮食风险基金管理是否到位。三是检查粮食最低收购价和粮食储存政策执行情况,是否存在政策不到位和粮食储备安全隐患等问题。(沈万君)
    
     
    
    
    
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