一、 公共风险与政府的责任
    现代经济社会是一个动态的、复杂的大系统，充满了不确定性，风险无时不在，无处不在，无论是公共部门还是私人部门都要面对。在《新帕尔格雷夫经济学大辞典》中，对风险和不确定性的关系是这样描述的：“风险现象，或者说不确定性或不完全信息现象，在经济生活中无处不在……如果一个经济行为者所面临的随机性能用具体的数值概率来表示，那么就可以说这种情况涉及风险；另一方面，要是该经济行为者对不同可能事件不能（或没有）指定具体的概率，就说这种情况涉及不确定因素”。从广义上讲，社会风险可以划分为两大类：即私人风险和公共风险。私人风险是一种相对孤立的风险，一般不会产生社会性影响，可以借助市场机制将风险责任的成本分配融入到各项产品的服务中去，从而化解风险。，而公共风险则不然。公共风险是指产生社会性影响的风险，它具有内在的关联和强烈的传染性、不可分割性、潜伏性等特征，而且由公共风险的爆发导致的公共危机会对一个地区、一个国家甚至整个世界造成巨大的灾难和损失，这一点我们从亚洲金融危机、SARS肆虐以及印度洋海啸等造成的巨大破坏加以体会。而且，从公共风险的特性上看，它不可能被市场机制有效加以化解，因此，管理公共风险就成为政府存在的主要理由，风险管理是公共部门的一项基本职能。
    从性质上划分，公共风险可以被划分为两大类，一种是自然形成的公共风险，比如前面我们提到的印度洋海啸，以及我国的唐山大地震等，这些风险都给所在国或地区造成了巨大的损失，限于现有的科学技术水平，对这些风险的防范仍有较大程度的不确定性；还有一种损失，主要是由政府组织所形成的风险，包括由于市场失灵而政府未能有效干预形成的公共风险如金融危机、经济衰退等造成的风险，以及政府自身不当的政策或行为形成的风险如错误经济政策导致的经济危机等公共风险，对于这种风险，主要通过完善制度以及加强监督等来加以防范和化解。因此，政府对公共风险的管理，就是主要加强对于组织型公共风险的防范，同时加强对自然灾害等风险的研究，力争减少其危害。
    在市场经济条件下，资源的配置主要由市场来承担，而私人风险也可以由市场机制通过保险等方式有效化解，即高效的市场机制可以将风险责任的成本分配到各项产品和服务当中去。但是，市场也不是万能的，也存在市场失灵的领域，即市场在公共产品的提供方面存在缺陷，如公共产品的非排他性、非竞争性以及公共产品的外部性以及由信息不对称带来高度不确定性等，这些都需要政府进行干预，以保证市场机制的正常运转。而这些公共产品的特性，正是导致公共风险的根源。例如，公共产品的非排他性的一个重要体现国防，部分人为国防付费并不能阻止那些不为国防付费者享受国防带来的安全，这样大家就都不愿意为国防付费，而没有国防就会导致外敌入侵，这正是重大的公共风险；再比如，公共产品的外部性的一个重要体现即排污问题。在市场机制下，污染环境的机构可以无成本地破坏环境，所谓无成本是指污染的成本根本不能用市场价格体系来计算。而污染所造成的对周围环境的破坏和对公众福利的损失也使污染成为一项公共风险。由此我们可以看出，当风险的影响已经超越个人范畴，而且在市场机制下无法有效解决时，这种风险即为公共风险，即风险是指对社会公众造成损失的可能性，或者说对整个社会经济发展造成损害的可能性。而从前面的分析中我们也可以得出结论，对作为公共主体的政府来说，防范和化解公共风险是政府的基本职能，是保证市场机制顺利发挥效能的关键所在。
    二、我国目前面临的公共风险分析
    我国目前正在从传统的计划经济向市场经济过渡，市场机制还没有真正确立，所以我国面临的政府组织的公共风险要比成熟的资本主义市场经济国家大的多，也复杂的多，而且这些问题都不是在短期内轻易可以解决的事，所以我国的“有中国特色的”公共风险将在一段时间内长期存在。而且，西方国家经济和社会体制建立在成熟的市场机制的基础上，市场机制本身就可以分担大量的风险，在“大市场小政府”的框架下，由政府公共活动本身所引发的公共风险就相对要小的多，所以西方他们推行效益审计，更关心政府部门管理活动的效益和效率也就是水到渠成的事了。而我国则不然，在长期的计划经济体制下积累的各种问题和矛盾是十分艰巨和复杂的，同时在转轨过程中又产生了大量新的问题，旧的矛盾也存在激化的趋势，如分配不公、收入差距、社会保障等等一系列的矛盾，这些都是巨大的公共风险因素。例如，我国经济社会发展中存在着严重的二元结构，即发达的城市与落后的农村、现代社会化大生产的工业与传统的半自然经济状态的农业并存。国家统计局的数据表明，目前中国城市居民收入是农民当年可支配现金收入的5倍多，考虑到社会福利等因素，城乡之间真实的差距大约为6：1。这种二元结构会造成经济体制和社会体制和社会结果内部的严重不均衡，造成城市与农村之间、东部发达地区与中西部欠发达地区之间在公共服务水平、收入差距等的不断扩大。长此以往，会造成城市与乡村之间、东部与中西部之间的巨大断层和尖锐矛盾，形成巨大的经济和社会风险。再如，在长期的计划经济体制下，我国的银行业承担了大量的财政职能，产生大量的对国有企业的贷款。随着经济体制向市场体制的转化，大量国有企业纷纷转制或破产，从而产生了大量的呆坏帐。根据有关部门的研究，2000年四大国有银行的不良资产仍在10000亿元以上，相当于当年GDP的27%左右（刘成，2002），而按照人民银行的观点，我国银行的不良资产率在25%左右。同时，由于金融企业本身未建立真正的公司治理结构，内控制度不健全，导致旧的呆坏帐未曾消减，新的呆坏帐又大量产生，从而产生巨大的金融风险。如果不能降低不良资产的比率和决对值，一旦突破某一临界点，就会转化为金融危机，造成不可估量的损失。而且，随着金融机构的重组，财政采取注资、债转股、财政担保贷款和成立金融资产管理公司等形式，将金融风险转化为财政风险。
    从上面的分析可以看出，以上这些领域，均属于公共领域，也就是市场化过程中政府应该发挥作用的领域。而这写领域所蕴含的风险，基本可判定为公共风险，政府应该承担，因为市场在这些领域基本是失灵的，或者说，不能很好地发挥作用。那么。作为政府的一个职能部门的审计部门，可以在这其中发挥什么样的作用呢？一个简单的结论就是，适应审计环境变化对审计模式提出的新要求，将风险审计作为国家审计的基本模式。事实上，这些领域基本上已经纳入了国家审计的范围，但在审计模式的选择上仍然沿用过去财务收支审计的老套路，使审计工作不能满足新形势提出的新要求。在审计过程中，埋头于微观审计，缺乏宏观意识，审计评价大多就事论事，缺乏系统评价，审计过程中重资金、轻管理，对宏观经济管理本身的评价，如对体制、机制、法制本身的评价很少涉及，这对审计在宏观经济管理中作用的发挥有着直接的影响。因此，改变现行的审计模式，开展风险审计，是审计发展的当务之急。
    
    三、 政府风险审计的基础：风险管理和管理审计
    风险管理一词的出现，时约1956 年间，远晚于风险一词的出现。风险管理缘起于美国30 年代经济不景气与社会政治的变动以及科技的进步。近因则是，以钢铁业大罢工与1953 年通用汽车巨灾事件为典型例子的几次重大的工业灾难，这些灾难造成了巨额的经济损失，对生态平衡的破坏、对周围环境的负面影响也极为严重，使得人们开始认识到风险管理的重要性，由此，迫于社会、法律、经济和技术等各方面的压力，风险管理运动在美国、欧洲等国家迅速开展起来，到了本世纪70 年代，风险管理在世界范围内得到迅猛发展，形成一股全球性的热潮。具有代表性的风险管理理论有以下几种：整体风险管理理论（total risk management ）；全面风险管理理论（enterprise risk management ）；全面综合的风险管理（global risk management , GRM ）。上述理论仅仅局限于纯粹的信用风险管理或者财务风险管理，局限于对风险的整合，忽视了对风险管理方法的整合以及风险管理与组织整体战略的整合，其实践也仅仅局限于金融和保险行业。随着对风险和风险管理认识的深度和广度的拓展，近年来产生了风险管理领域最前沿的思想之一― 整合风险管理（integrated risk management , IRM ) ，该理论的产生为组织的整体风险管理提供了系统的理论和方法。
    管理审计的概念最早在1932 年，由英国管理专家罗斯（T.G. Ross ）在其著作《 管理审计》 中作了阐述，倡导以职能部门的评价和业绩评价为核心，其后管理审计的内容不断充实和完善。目前在西方发达国家，管理审计已经成为一种主要审计形式，其影响和地位也日趋重要。管理审计成为审计的一种重要，它倾向于事前、事中审计，是紧紧围绕控制风险、提高效益而开展的审计。而在对管理审计内容的表述上，英国著名审计学家纳新• 桑托斯的观点为大家所普遍接受。他认为管理审计主要包括以下几项内容。第一，评价组织结构，以确保其健全性以及与组织目标的一致性，并能最有效地利用所有员工和其他资源；第二，评价计划和控制方面的管理制度，以确保其充分性和理解性，并能被连续地运用；第三，评价管理控制的技术，以确保各种数据资料能适时和适当地传递给各层管理者，并遵照执行；第四，评价计划和控制方面的管理制度，以确保它们是经过审定且定期修订；第五，评价总体业绩，看组织的目标是否实现。
    这里，我们对风险审计的概念下一个简明的定义：风险审计就是审计部门在对公司、公共机构或政府及其处室的组织机构、计划、目标、管理方式及资源的利用情况进行的全面的综合性和建设性的检查。其目标是揭露被审计项目存在的风险和问题，促进各级管理者防范风险，提高效益，更好地实现组织目标。
    四、政府风险审计的审计内容和特点
    1、政府风险审计的审计内容。要充分发挥审计在公共风险管理中的作用，就必须实现审计的三个转变，即：从单一的事后审计转变为事后审计与事中、事前审计相结合，从单一的静态审计转变为静态审计与动态审计相结合，从单一的监督职能转变为监督与评价、服务职能相结合。任何一个政府机构、组织或项目的管理活动都可以分为战略管理、管理控制和作业任务三个层面，政府风险审计的内容也可以相应分为宏观审计、中观审计和微观审计三个不同层次。一是宏观审计在风险管理中的运用。它是一种基于整体考虑的审计，更注重对组织或项目的长期和整体因素的评估。二是中观审计在风险管理中的运用。在风险管理中，中观审计通过对内部控制系统的核查，既要评估内部控制本身有无缺陷，又要核查一个完整的内部控制制度是否得到有效遵守。三是微观审计在风险管理中的运用。微观审计注重对特定的微观的作业任务的风险性进行审计，显示出具体性与短期性的特征。
    2、政府风险审计的特点
    首先是政府风险审计的独立性。实施风险审计要求审计部门具有较高的组织地位，从而有效保证风险审计的独立性。从西方国家审计模式的选择看，他们普遍选择立法型、司法型或独立型模式，其本质特征是审计机关均具有很强的独立性和权威性，能够较好地发挥监督和制衡作用。而我国目前实行的是行政型审计模式，审计部门作用政府的一个部门，独立性较差，权威性较弱。从未来的发展看，我国的审计模式应向立法型模式转变，加强审计的独立性和权威性，才能较好地保证风险审计的良好实施。
    其次是政府风险审计的全面性。从风险审计的内容就可以看出，风险审计既包括了宏观审计，又包括了中观审计和微观审计，是覆盖组织或项目的各个方面的全面地审计，而不只是单纯对某个环节或某一部门的局部审计。
    第三是政府风险审计具有及时性、预防性。风险审计过程是对组织的管理控制系统的调查、分析、评价和建议的过程，对于具体审计项目，要求做到事前、事中控制风险，防微杜渐。
    第四是政府风险审计具有前瞻性。风险审计面向未来，提出的评价意见和建议是以相对准确为前提，以合理的证据为基础，是鉴证性的、可行性的和建设性的。
    第五是政府风险审计具有权威性。风险审计不但具有外部审计的独立性，而且它直接代表政府的意愿，独立于被审计对象之外，因此具有绝对的权威性。（胡世峰）
    
     

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