财政改革进程中财政审计的建设作用研究
左俊亭(审计署京津冀特派办)
【发布时间:2010年11月01日】
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    近几年,财政审计以建立规范化的转移支付制度,提高资金使用效益为目标,重点对各级政府财政转移支付制度的建立和转移支付资金的使用效益等方面开展审计调查,并在调查的基础上深入分析存在问题的原因,提出完善财政转移支付政策、健全财政转移支付制度的审计意见和建议,促使各级政府进一步完善转移支付制度建设,充分发挥了财政审计的建设性作用。
    一、财政转移支付制度及其形式和作用
    现行的分税制财政体制,是中央财政对地方财政进行调控的一种重要经济手段。自1994年我国开始实行分税制以来,中央政府就通过逐步扩大财政收入增量,进行以公共服务水平均等化为目标的地区间财力再分配,初步确立了中央对地方政府的财政转移支付制度。
    转移支付制度是指中央政府为实现其宏观调控目标,通过国民收入的分配和再分配,将其一部分财政收入单方面无偿地让渡给地方而发生的支出。它是大多数市场经济国家处理各级政府间财政关系的有效手段。我国财政转移支付的具体形式主要有以下方面:
    (一)从1988年财政体制延续下来的中央财政对地方财政的体制补助和部分省市向中央财政上缴的体制上解。
    (二)中央财政对地方的各类专项拨款,其中包括一部分用于自然灾害的补助。
    (三)中央与地方财政间的年终结算补助或上解。
    (四)分税制财政体制后,实行了中央对地方的税收返还。
    (五)实行的“过渡期转移支付办法”。主要解决财政收支矛盾突出的省区,即客观因素转移支付和政策性转移支付。
    转移支付制度作用主要是:中央政府通过财力的再分配,合理调节、平衡地区之间财力悬殊的矛盾,为各级政府正常行使职能,以及各地区居民能够享受大致相同的公共服务水平提供必要的财力支持。因此,转移支付制度要遵循公平合理、公开规范、效益优先的原则,考虑现实,照顾历史,着眼未来,实行法制化。
    二、现行财政转移支付制度存在的缺陷
    随着我国财政转移支付制度的建立和实施,在一定程度上保证了财税体制的平稳运行,既有助于缩小地区之间的贫富差距,为实现各地区财政能力均等化创造了条件,同时也对强化中央政府的宏观调控功能,缓解地方财政困难和推动地区经济的协调发展起到了比较明显的促进作用。然而在审计调查中发现,现行的财政管理体制下,由于受到各种因素的制约,我国在转移支付制度上还保留着原体制的痕迹,还不能完全适应市场经济体制的要求,加上由于中央财力分散,长期以来固化而成一定的地方利益格局,致使我国现行的转移支付制度还很不科学、不规范,实际运行中存在诸多弊端,与公共财政体制要求的转移支付制度仍有较大差距。
    (一)财政转移支付项目内容之间相互抵消,传统的“基数法”难以起到财力均衡的作用。如税收返还与收入正相关递增,体现对收入来源能力强的地区倾斜的原则,中央对地方的税收返还是在照顾地方既得利益的前提下,按照1993年中央从地方上划的消费税和75%增值税收入数额中扣减中央下划收入后全额返还地方,并以此作为今后中央对地方税收返还的基数,它本身并没有使地区间原有的财政分配格局产生实质性的变化,财力分配不均和公共服务水平差距较大的问题也未得到很好的解决,无法使各地区实现财力的横向均衡。同时也不能保证一些贫困地区财政提供与全国基本均等的公共服务。传统的“基数法”本身带有一定程度的不合理性,长期采用“基数法”会导致不合理因素的作用体制化、合法化,有可能加剧地区间财力分布的不均衡,而目前的一般性转移支付仅具有政府间纵向财政均衡的功能,未能发挥地区间财力调节的功能,更没有形成横向财力均衡机制。体制补助与上解相结合则具有一定抽肥补瘦、横向平衡的功能,但体制上解地区同时又得到了大量的税收返还。中央对地方的税收返还资金中有较大部分是流向了经济比较发达的东部地区,实际上形成“多缴者多返,少缴者少返”,使“穷者越穷,富者越富”,在一定程度上加大了经济发达地区与欠发达地区之间的财力差距。
     (二)现行的财政体制下,国家在实施新的改革政策时,一般会通过设立专项拨款的方式来推动政策的实行。但在现实的中央转移支付规模一定的情况下,专项拨款的大量设立同时也会挤占一般性转移支付原有的份额。专项拨款的内容庞杂,种类多达几十种,在专款的使用过程中有相当多的专款并没有做到“专款专用”。由于专项拨款项目、金额的不公开、不透明,专项补助支出没有严格的划分事权范围,并且没有规范的操作规程和科学的分配方法,在分配过程中随意性较大,专项补助资金存在零散分散,不能产生规模效益,在一定程度上还助长了“跑部钱进”、讨价还价、弄虚作假的风气。目前,中央财政既有补助地方支出又有地方上解,地方财政既有补助收入又有上解支出,两种形式并列存在,是一种资金上的双向流动。中央补助地方支出种类繁多,交叉重复。转移支付形式和种类过多,不仅使管理上繁琐复杂,而且旧体制遗留下来的落后方式影响了真正市场经济体制所要求的转移支付规范制度的建立。正是由于中央转移支付的种类过多,补助数额的确定带有随意性,各级政府之间的补助和上解均按所谓上级政府对下级政府实行的体制规定执行。加上中央补助地方支出进度不均衡,导致了地方财政大量虚列支出,或以各种理由和方式设立财政专户,给转移挪用中央财政资金提供了寻找借口的方便,甚至是利用财政专户和财政年度的监督脱节,导致中央补助地方支出被层层占用,或者是转移挪用,使中央转移支付资金使用效益不高。
    (三)中央对地方的专项补助项目中仍有需要地方匹配资金的项目,尤其中央专款补助项目相当一部分是在地方人大批复预算后陆续下达,尤其一些中央专项拨款项目明确要求地方要拿出一定比例的“专款匹配资金”,对贫困地区而言上级专项拨款越多,基层政府的财政压力就越大。甚至有些地方没有财力匹配但又想急于拿到补助项目,只好上报一些虚假数字。其后果不仅仅是加大了补助项目本身的实际成本,同时也难以避免资金分配过程中的腐败现象发生,甚至会导致国家财政资金的低效甚至无效运作。
    (四)目前,中央转移支付的总规模,是根据当年中央预算执行情况确定,数额难以确定,绝大部分补助项目和金额是在年度预算执行过程中下达地方的,甚至还有一部分补助资金是在年终或在次年批复决算时才能落实下达给地方,年终结算补助兼有专项补助和一般补助的内容。这种情况,不利于地方各项事业的协调发展,现行体制下中央补助地方支出是地方政府财力重要组成部分,是地方各项事业发展的根本保障,如果地方政府事前不知道当年中央给本级补助什么项目、补助多少资金来支持地方事业发展,就不能在年初对事业发展作出统筹周密的计划安排,使事业发展不同程度地存在着被动和盲目一面,从而也削弱了下级政府工作的主动性,使社会各项事业协调发展受到影响。地方财政部门在年初编制预算时也就无法将中央补助收入完整的纳入当年地方年初预算,不利于地方人大对预算管理进行有效的监督。
    三、财政审计在防治和治理腐败中发挥着重要作用
    腐败发生于社会经济生活的许多方面,然而,公共财政领域是产生腐败的一个重要源头,财政领域有以下三种常见的腐败:
    (一)出于私利目的而挪用或滥用公款。从任何角度看,这种行为都是违法的,必须受到处罚。公款私用由来已久,在每个国家都不同程度和范围存在,如:用公款修建度假村、用公款向上级官员赠送昂贵的礼品、用公款招待官员们游山玩水等等,这些行为在我国许多地区和部门也同样存在,其行为背后或多或少隐藏着获取特别好处(私利)的动机,因此应视为腐败。
    (二)利用掌握财政拨款的权利谋取私利。虽然拨款是某些官员的职责,但有人却利用了手中的职权向当事人索取贿赂。对于公共部门及其官员来讲,拨款权是一项非常重大的公共权力,它必须基于公共利益而使用。为此,在民主和法治国家中,拨款必须以预算和相关法律为依据,并且必须得到立法机关的授权,未经法定授权不得发生拨款行为。然而在现实中,非常普遍的一种形式是:领导为了自己的“政绩”或其他私利滥用拨款的权利,向自己偏好的项目和单位拨款,从中获取直接或间接的个人好处。直接的个人好处包括接受或索取贿赂。
    (三)基于私利目的制定、改变或解释与财政事务相关的政策和法律。这是非常严重和普遍的一种腐败,涉及公共支出、税收、收费、罚款、政府债务和预算等广泛领域。一些常见的容易产生腐败的财政领域主要有以下方面:
    1.财政体制与对下级的转移支付。在现行的财政体制下,除了“政府对政府”系统的大量财政资金转移外,还存在一个平行的“部门对部门”系统的大量财政资金转移。与“政府对政府”系统的财政资金转移相比,“部门对部门”系统的财政资金转移过程更不规范,透明度更低,受到的监督最弱,因而腐败的机会更多。
    2.公共支出与服务提供。政府的财政支出可以分为用于维持机关事业单位正常运转和业务开展的维持性支出和用于支持、促进经济社会发展的各类发展性支出。相比之下,发展性支出的情况就大不相同了,它涉及到项目决策、项目招标、项目管理、资金拨付、竣工验收等许多环节,除了缺乏透明度外,资本性支出的另一个特征是:决策者拥有比维持性支出更高的自由裁量权。与公共支出相关的是公共服务,多数权力机构需要直接或间接地向纳税人提供公共服务,在由地方行政管理者行使自由裁量权的地方,公共服务领域中尤其容易产生腐败。
    3.预算决策过程。预算过程本质上是政治决策过程,需要由国家机构高层决策者在宏观层次上做出事关国计民生的重大决定,支出机构和利益团体有强烈的动机去游说和贿赂那些对于孙决策有影响力的官员,让其制定对自己有利的预算决策。在这里,同其他所有形式的腐败一样,官员得到贿赂或其他形式的私利,预算申请者获得更多的预算拨款。然而这种“互利”是建立在损害第三方利益的基础上的。
    4.政府补助的分配。政府对企业和个人的补助以及政府间的补助,都可能为腐败带来机会,因为获取这些补助直接增加了补贴接收者的利益,因此他们有足够的动机采取包括贿赂在内的手段,去影响那些有权做出补贴决策的官员。政府财政补贴本身并不会导致腐败,但在分配财政补贴方面的自由裁量权相当大的情况下,以及在缺乏财政透明度的情况下,财政补贴是容易滋生腐败的一个重要领域。
    四、财政审计在完善制度建设中发挥着重要作用
    (一)促进各级政府大力推进财政法制建设,使财政管理做到有法可依,真正实现依法理财。目前各级财政现有的规章制度已经明显滞后于财政改革与管理实践的需要了,急需进一步完善。无论是省以下政府财政支出责任划分、政府间财政转移支付等财政体制改革,还是部门预算、预算绩效管理等预算管理改革,其基本内容和方向已经基本确定,但法律法规尚未做出系统、具体的规定,造成执行中出现一些问题,如管理责权不明晰、问责难以落实,改革措施推进速度慢,成效难以保证等。因此,由规章制度来加以巩固、管理的新探索和实践也需要由法律制度来明确方向和加以规范,通过依法理财促进科学理财和高效理财,促进经济发展和增长方式转变。
    (二)督促地方政府制定各级政府间的财政收入分享机制,完善各级政府间转移支付制度。我国转移支付存在着资金总量小、分配不规范、一般转移支付比例过低、专项转移支付种类过多、下达过晚等问题,导致一些县乡支出责任与财政收入严重错位,财政状况恶化,收支难以平衡,公共事务的财政投入力度大打折扣。为保证各级政府财政支出责任与其财政收入相适应,按照再分配与平衡理论研究政府间财政支出责任的调控能力,在现有政策基础上一方面要科学设计政府间转移支付制度,规范转移支付形式,建立一般转移支付制度,提高一般转移支付比例,减少专项转移支付资金比例,增大向地方基层无条件转移的资金量;另一方面完善专项转移支付制度,重点解决社会服务问题。通过建立合理的转移支付制度,使转移支付成为平衡纵向和横向财政收支不平衡以及引导地方政府经济活动的有力手段,促进区域之间和谐健康发展和全社会公共服务水平的提高。
    (三)促使各级政府科学合理的确定政府财政支出范围。我国目前正处于体制转轨时期,存在政府与市场的分工界定不清、各级政府财政支出责任有不同程度的越位、缺位等问题,制约了市场力量的有效发挥,降低了公共资源的配置效率。一是“越位”,政府对国有企业干预仍然存在,财政仍需弥补部分企业亏损,国有企业尚未真正成为自主经营、自负盈亏的经营实体;对文化、体育、广播电视、旅游事业等领域的带有一定经营性质的准公益事业单位和完全经营性质的非公益事业单位,推向市场的程度不够;一些地方政府片面强化经济建设职能,一些投资主体本来应该是民间的却由政府承担,政府和企业一起争竞争性投资项目;一些县乡政府受政绩考核制度和财力不足的影响,将扩大税源作为其行政的首要目标,过于注重对微观经济生活的介入,甚至不惜竭泽而渔、牺牲生态环境,无视政府创造良好环境的重要性和紧迫性,与民争利的行为屡屡发生。二是“缺位”,地方政府调控经济缺乏有力的经济手段,难以有效地实施地方产业政策,推动产业结构优化和升级;在建立和维护市场秩序,特别是建立和完善社会信用秩序,提供最低收入保障等方面,政府的工作不到位;经济发展中出现的一些新事物,难以确定责任管理主体。按照公共财政理论要求,进一步界定地方财政支出范围,解决地方政府财政支出责任越位和缺位问题,通过制定各种政策引导竞争性领域的发展;公共财政立足于非市场赢利性,对带有一定经营性质的公益事业,财政给予部分补助;对非公益事业,财政要逐步减少直至退出对这些领域的投入,将其推向市场。
    (四)推动地方政府全面实行绩效预算管理,完善预算管理方式。目前部分省已开始进行预算绩效评价试点工作,逐步建立以绩效和结果为导向,以绩效目标审核、绩效论证和认证、绩效监控和绩效评价为手段,以制度和机制建设为保障,以预算部门为责任主体,以财政部门为监管主体,以改善管理、优化资源配置及提高公共服务水平为目标的预算绩效管理体系。(左俊亭)
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