试论绩效审计发展与新公共管理运动兴起的关系
李雪萍 杨跃东（审计署驻成都特派办）
我们注意到一个非常有意思的现象，绩效审计在英国、美国、澳大利亚、新西兰等几个国家得到了迅猛发展，而这几个国家恰恰又是上世纪新公共管理运动的先锋和代表。这仅仅是巧合，还是两者之间存在某种必然的联系？通过分析，我们得出结论：新公共管理运动的兴起为绩效审计的发展提供了内在动力和理论基础。可以说，没有新公共管理运动的发展就不会有绩效审计的今天。
一、绩效审计与新公共管理的主要特征及其联系
在探讨绩效审计与新公共管理的关系之前，首先要对新公共管理和绩效审计的概念和特征做界定，并弄清两者之间联系。
新公共管理是公共部门治理方式最新的理论范式变化，是20世纪70年代中期以后公共管理领域中出现的一种显著的国际化趋势。它发源于英国，并迅速扩展到美国、澳大利亚、新西兰，随后又扩展到斯堪的纳维亚半岛和欧洲大陆。根据经合组织1995年度的公共管理发展报告《转变中的治理：OECD国家的公共管理改革》，新公共管理可以定义为：以采用商业管理的理论、方法和技术，引入市场竞争机制，提供公共管理水平和公共服务质量为特征，是一场追求“三E”（Economy，Efficiency and Effectiveness，即经济、效率和效益）目标的管理改革运动。
新公共管理运动最具实质性的内容是提高行政绩效，使政府具有更高的、足以与私营机构媲美的运转效率和质量，并以此为依据使政府获得新条件下足够的合法性，是一场广义的绩效化政府运动。它主要有五个特征：一是实现了由公共行政的内部取向到外部取向的转变，由重视机构、过程和程序转向重视项目、结果和绩效，使得公共管理的战略管理、目标管理和绩效评估等成为公共管理学的核心问题；二是借鉴企业管理的理念和方法重塑公共部门管理；三是引入竞争机制，用市场的力量改造政府，提高政府的工作效率；四是改变组织机构，强化和明确政府责任；五是增强政府的管理和服务意识，重塑政府与社会的关系。
“绩效审计”这一概念最先提出是在企业审计界，首见于1948年3月阿瑟.肯特在美国《内部审计师》杂志上发表的“经营审计”一文。美国1972年发布的《政府机构、计划项目、活动和职责的审计标准》，在世界政府审计史上第一次提出了“绩效审计”的概念。自此在美国带动下，许多国家的政府审计机构先后从单纯的财务收支审计逐渐发展到绩效审计。1986年，第十二界最高审计机关国际组织会议将绩效审计定义为：“除了合规性审计，还有另一种类型的审计，它涉及对公营部门管理的经济性、效率性和效果性的评价，这就是绩效审计”，也是绩效审计的特性表现。会议还提出了绩效审计的四个目标：“（1）为公营部门改善一切资源的管理打好基础；（2）使决策者、立法者和公众所利用的公营部门管理成果方面的信息质量得到提高；（3）促使公营部门管理人员采用一定的程序对绩效做出报告；（4）确定更适当的经济责任。”至此，绩效审计理论宣告正式产生。
二、新公共管理对绩效审计的影响
产生于20世纪40年代的政府绩效审计能在近半个世纪后得以发展壮大起来，新公共管理的兴起起着不可或缺的推动作用。概括的讲，它解决了绩效审计发展中的三个根本问题。
（一）为什么要开展绩效审计，即动力问题
受凯恩斯主义的深刻影响，战后发达国家普遍经历了30年左右的国家职能膨胀时期。 伴随着福利国家的出现，政府绩效变得严重低下，致使国家陷入深刻的政治和经济危机，政府的合法性受到严重置疑。主要表现在三个方面：一是政府为社会生产的公共产品日益变得货不对路且质次价高，越来越不能适应新时期社会公众的多样化需求，逐渐引起人们对政府的不信任、不满意，各国政府都收到了较大的政治压力；二是在政府运行层面，存在诸如过度的规制、庞大的职能体系、机构臃肿、雇员过多等问题，使得政府运行效益低下，行政资源浪费严重；三是由于上述原因，政府财政压力增大，资金价值得不到有效实现，陷入了严重的财政困境。
（二）开展绩效审计要达到什么样的结果，即价值定位
在现代社会中，人民是国家的主人，公共权力来自于人民的授权和认可，政府事实上是接受人民的委托治理国家。为了防止或尽可能减少政府机构或政府官员以牺牲公众利益而做出有利于自身最优福利实现的选择，有必要形成一种机制、利用一种手段对政府运行中的资源耗费、运行结果进行监督。因此，早期的绩效审计通过对政府运行结果的评价来参与权利制约，是作为一种权力制约机制存在。
新公共管理运动为改善政府与社会的关系，提高公众对政府的信任，对二者关系进行了重新调整，治理者与被治理者的关系转变成为服务提供者与消费者的关系。政府被界定为公共服务提供者，相应的也就更加重视服务提供的效率和与质量，并在实践中引入竞争机制，使得成本效益观念、绩效管理与评估的做法得到广泛认可。
基于上述原因，新公共管理环境下对政府权力的限制与制约在形式上已不限于刻板的规则和条文，二是寓市场竞争体制于政府管理中，变过去的规则控制为严明的绩效目标控制。因而，新公共管理背景下的绩效审计更多的体现为一种消费者对公共服务进行直接控制和选择的市场责任机制。也就是说，新公共管理运动在推动绩效审计发展的同时，也导致其从一种政治意义上的 权力制约机制转变为一个市场化的绩效评估工具。
（三）怎么开展绩效审计，即方法和目标问题
新公共管理强调私营部门的管理方法与公共部门的管理方法有相似之处，可以而且应该广泛运用于公共部门。新公共管理运动带来的政府变革使得政府越来越像是一个提供公共服务的企业。那么，企业审计的一整套做法应该也可以移植到绩效审计中来，即“外部审计”和“内部审计”并行。其中，“外部审计”以整个政府为审计对象，是指立法机构代表社会公众对政府的政治责任进行审计，以便解除其公共受托责任、增加行政透明度、赢得社会信任；“内部审计”以各个政府机构和公共服务外包者为审计对象，是指行政序列中最高行政权力机构对政府内部机构以及公共服务外包者的管理责任和经营责任进行审计，目的是考察公共资源的经营效益、确保公共服务供给质量。
具体而言，由于新公共管理推行目标管理、绩效管理，利用社会和市场力量实现公共服务社会化，在公共服务中引入强制性竞争投标机制，普遍签订绩效合同，推行服务承诺制。绩效合同和服务承诺可以作为绩效审计大主要评价标准。
三、新公共管理对我国政府绩效审计的启示
温家宝总理多次提到，要建设一个行为规范、公正透明、勤政高效、清正廉洁的政府，建设一个人民群众满意的政府。目前，由于政府的职能和观念尚未有效转变，铺张浪费现象还很严重，还不能以成熟的绩效审计的要求来严格开展工作。目前比较现实的做法，一是在我国行政型审计体制近期难以改变的情况下，主动与相关部门配合，积极促进政府职能转变，为开展绩效审计创造良好的客观环境。只有政府职能确实转变了，绩效审计才能真正得到发展。二是通过宣传逐渐提高人们对政府绩效和绩效审计的认知程度，打破传统观念对人们的束缚，让政府活动的经济性、效率性和效果性成为社会关注焦点，绩效审计理念深入人心，才能从根本上提高人民对绩效审计的重视程度。三是鼓励各级审计机关积极开展对绩效审计试点，积累经验；同时要重视队伍建设，尽快培养适应开展绩效审计工作的人员，广泛吸收具有法律、建筑工程、计算机等方面知识的专业人才，形成多元化的审计人员结构。（李雪萍 杨跃东）
一、绩效审计与新公共管理的主要特征及其联系
在探讨绩效审计与新公共管理的关系之前，首先要对新公共管理和绩效审计的概念和特征做界定，并弄清两者之间联系。
新公共管理是公共部门治理方式最新的理论范式变化，是20世纪70年代中期以后公共管理领域中出现的一种显著的国际化趋势。它发源于英国，并迅速扩展到美国、澳大利亚、新西兰，随后又扩展到斯堪的纳维亚半岛和欧洲大陆。根据经合组织1995年度的公共管理发展报告《转变中的治理：OECD国家的公共管理改革》，新公共管理可以定义为：以采用商业管理的理论、方法和技术，引入市场竞争机制，提供公共管理水平和公共服务质量为特征，是一场追求“三E”（Economy，Efficiency and Effectiveness，即经济、效率和效益）目标的管理改革运动。
新公共管理运动最具实质性的内容是提高行政绩效，使政府具有更高的、足以与私营机构媲美的运转效率和质量，并以此为依据使政府获得新条件下足够的合法性，是一场广义的绩效化政府运动。它主要有五个特征：一是实现了由公共行政的内部取向到外部取向的转变，由重视机构、过程和程序转向重视项目、结果和绩效，使得公共管理的战略管理、目标管理和绩效评估等成为公共管理学的核心问题；二是借鉴企业管理的理念和方法重塑公共部门管理；三是引入竞争机制，用市场的力量改造政府，提高政府的工作效率；四是改变组织机构，强化和明确政府责任；五是增强政府的管理和服务意识，重塑政府与社会的关系。
“绩效审计”这一概念最先提出是在企业审计界，首见于1948年3月阿瑟.肯特在美国《内部审计师》杂志上发表的“经营审计”一文。美国1972年发布的《政府机构、计划项目、活动和职责的审计标准》，在世界政府审计史上第一次提出了“绩效审计”的概念。自此在美国带动下，许多国家的政府审计机构先后从单纯的财务收支审计逐渐发展到绩效审计。1986年，第十二界最高审计机关国际组织会议将绩效审计定义为：“除了合规性审计，还有另一种类型的审计，它涉及对公营部门管理的经济性、效率性和效果性的评价，这就是绩效审计”，也是绩效审计的特性表现。会议还提出了绩效审计的四个目标：“（1）为公营部门改善一切资源的管理打好基础；（2）使决策者、立法者和公众所利用的公营部门管理成果方面的信息质量得到提高；（3）促使公营部门管理人员采用一定的程序对绩效做出报告；（4）确定更适当的经济责任。”至此，绩效审计理论宣告正式产生。
二、新公共管理对绩效审计的影响
产生于20世纪40年代的政府绩效审计能在近半个世纪后得以发展壮大起来，新公共管理的兴起起着不可或缺的推动作用。概括的讲，它解决了绩效审计发展中的三个根本问题。
（一）为什么要开展绩效审计，即动力问题
受凯恩斯主义的深刻影响，战后发达国家普遍经历了30年左右的国家职能膨胀时期。 伴随着福利国家的出现，政府绩效变得严重低下，致使国家陷入深刻的政治和经济危机，政府的合法性受到严重置疑。主要表现在三个方面：一是政府为社会生产的公共产品日益变得货不对路且质次价高，越来越不能适应新时期社会公众的多样化需求，逐渐引起人们对政府的不信任、不满意，各国政府都收到了较大的政治压力；二是在政府运行层面，存在诸如过度的规制、庞大的职能体系、机构臃肿、雇员过多等问题，使得政府运行效益低下，行政资源浪费严重；三是由于上述原因，政府财政压力增大，资金价值得不到有效实现，陷入了严重的财政困境。
（二）开展绩效审计要达到什么样的结果，即价值定位
在现代社会中，人民是国家的主人，公共权力来自于人民的授权和认可，政府事实上是接受人民的委托治理国家。为了防止或尽可能减少政府机构或政府官员以牺牲公众利益而做出有利于自身最优福利实现的选择，有必要形成一种机制、利用一种手段对政府运行中的资源耗费、运行结果进行监督。因此，早期的绩效审计通过对政府运行结果的评价来参与权利制约，是作为一种权力制约机制存在。
新公共管理运动为改善政府与社会的关系，提高公众对政府的信任，对二者关系进行了重新调整，治理者与被治理者的关系转变成为服务提供者与消费者的关系。政府被界定为公共服务提供者，相应的也就更加重视服务提供的效率和与质量，并在实践中引入竞争机制，使得成本效益观念、绩效管理与评估的做法得到广泛认可。
基于上述原因，新公共管理环境下对政府权力的限制与制约在形式上已不限于刻板的规则和条文，二是寓市场竞争体制于政府管理中，变过去的规则控制为严明的绩效目标控制。因而，新公共管理背景下的绩效审计更多的体现为一种消费者对公共服务进行直接控制和选择的市场责任机制。也就是说，新公共管理运动在推动绩效审计发展的同时，也导致其从一种政治意义上的 权力制约机制转变为一个市场化的绩效评估工具。
（三）怎么开展绩效审计，即方法和目标问题
新公共管理强调私营部门的管理方法与公共部门的管理方法有相似之处，可以而且应该广泛运用于公共部门。新公共管理运动带来的政府变革使得政府越来越像是一个提供公共服务的企业。那么，企业审计的一整套做法应该也可以移植到绩效审计中来，即“外部审计”和“内部审计”并行。其中，“外部审计”以整个政府为审计对象，是指立法机构代表社会公众对政府的政治责任进行审计，以便解除其公共受托责任、增加行政透明度、赢得社会信任；“内部审计”以各个政府机构和公共服务外包者为审计对象，是指行政序列中最高行政权力机构对政府内部机构以及公共服务外包者的管理责任和经营责任进行审计，目的是考察公共资源的经营效益、确保公共服务供给质量。
具体而言，由于新公共管理推行目标管理、绩效管理，利用社会和市场力量实现公共服务社会化，在公共服务中引入强制性竞争投标机制，普遍签订绩效合同，推行服务承诺制。绩效合同和服务承诺可以作为绩效审计大主要评价标准。
三、新公共管理对我国政府绩效审计的启示
温家宝总理多次提到，要建设一个行为规范、公正透明、勤政高效、清正廉洁的政府，建设一个人民群众满意的政府。目前，由于政府的职能和观念尚未有效转变，铺张浪费现象还很严重，还不能以成熟的绩效审计的要求来严格开展工作。目前比较现实的做法，一是在我国行政型审计体制近期难以改变的情况下，主动与相关部门配合，积极促进政府职能转变，为开展绩效审计创造良好的客观环境。只有政府职能确实转变了，绩效审计才能真正得到发展。二是通过宣传逐渐提高人们对政府绩效和绩效审计的认知程度，打破传统观念对人们的束缚，让政府活动的经济性、效率性和效果性成为社会关注焦点，绩效审计理念深入人心，才能从根本上提高人民对绩效审计的重视程度。三是鼓励各级审计机关积极开展对绩效审计试点，积累经验；同时要重视队伍建设，尽快培养适应开展绩效审计工作的人员，广泛吸收具有法律、建筑工程、计算机等方面知识的专业人才，形成多元化的审计人员结构。（李雪萍 杨跃东）
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