从困境到路径——节能监管审计新视角
徐珉(审计署驻上海特派办)
【发布时间:2010年10月27日】
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    [摘要]我国节能审计正处在重要的发展时期,但由于受到节能管理体制和法规建设滞后等客观原因限制,给审计带来了极大的困扰。本文站在审计的独特视角,解析当前节能监管中存在的问题,并通过深入分析其中的原因,提出建立节能监管多层级立体监督体系、重点用能企业动态管理体系等路径,进一步推进节能监管工作的发展。
    [关键词] 节能  监管  考核  审计  评价

    审计署在“2008-2012年审计工作发展规划”中把节能减排环境审计作为审计的重要内容之一。【1】2009年,审计署第一次在全国范围内开展了节能减排专项资金审计,为节能减排监督领域打开了新局面。2010年,审计署再次组织的全国范围内重点行业节能减排审计调查是在此基础上的进一步深化和延续,为推进节能减排监管工作发展,也为今后一段时期开展节能减排审计积累了经验、打下了基础。然而,由于种种原因,“节能审计”作为独立的外部监督力量,无论从政策把握上、还是方法口径上,要对“企业节能工作的成效”、“主管部门监管职能的履行”等诸多问题上有一个深入准确的评判,可谓难度极大。
    一、节能监管中存在的问题
    (一)节能考核点面结合不够,上下信息不畅,评价标准缺乏科学性,影响考核力度。
     “十一五期末单位国内生产总值能源消耗比上期降低20%”是节能工作重要的约束性指标[3],各级政府在制定自己的规划时层层分解。而在考核中,统计部门仅负责“面”的考核,经委或发改委仅负责“点”(对单个企业)的考核,“点”和“面”不沟通、信息不共享,各自为政。对于“面”的考核,统计部门按自己的一套体系完成对能源统计的数据自下而上的上报和汇总,但不负责对单个企业的核实,仅以企业上报的数据为基础,通过复杂的系数调整、经层层上报后,又层层批复的数据得到最终可对外公布的简单的节能量汇总数据。对于“点”的考核,由于人手有限,也无法逐一对企业上报的统计数据核实,只能普遍以企业自查报告为准,对抽取的重点企业完成“节能考核打分表”而已。
    各监督主体上下信息沟通不畅。如对千家企业的考核结果,省级考核部门不将考核方法、过程、结果反馈给地方监管部门,最后的公告只是个模糊地总比例数;而最了解这些企业的市、县主管部门无从了解情况,也不愿将企业变更等情况上报,使监管工作脱离实际,大大降低了监督主体的工作效率。
    基层政府在与企业签订节能目标责任时,仅以“总量”指标下达,发改委或经委在考核中也未能根据实际情况调整,而是简单地以“除5”的方式将节能量指标平摊到5个年度。当外部条件发生变化,尤其是企业规模发生变动或新上大型节能装置等情况发生时,整个节能量的计算结果会发生大幅变动。而在实际考核中,主管部门并不考虑这些因素,仍以预设的总量指标为考核依据,使原定的考核“标尺”失去意义。如某个企业在节能措施上马的这个年度,一年就完成甚至超过预设5年的总节能量目标。如此不科学的考核标准,大大削弱了考核的力度。
    (二)重点用能企业节能考核未建立动态管理体系,使监管在“广度”上存在重大遗漏。
    重点用能企业,国家层面有“千家企业”,省、市各级层面也有自己的诸如“百家企业”之类,抓住了重点用能企业也就抓住了节能监管的重中之重。在人力物力有限的条件下,按“节能行动实施方案”开展的各级政府节能监管工作已经取得一定成效。但是,由于没有一个“动态管理”的概念,加上企业的规模和数量不是一成不变的,对于新增的高能耗,主管部门未能及时将其纳入管理考核范围。如A省某市的一个大型水泥企业,当初列入了“千家企业名单”,其所属的几个小水泥厂由于淘汰落后产能、关停等因素能耗下降,使其顺利地通过了节能考核目标,而对其新成立的二级公司新上马的大型水泥生产线能耗却未在公司总节能量中计算,遗漏了一块重要的应考虑因素,致使节能目标的完成量停留在表面。
    “千家企业行动方案”中有一条规定,即“为保持千家企业节能行动的连续性,原则上在五年周期内不对千家企业名单作大的调整”。这条规定恰恰给“未建立动态管理体系”找到了名正言顺的理由,“连续性”虽然得到了保护,但却忽视了最重要的“真实可靠性”。尽管规定给出了调整名单的条件和方法,但未对“不及时调整”承担何种责任做出任何规定。致使“怕麻烦”的主管部门以及 “怕戴紧箍咒”的企业都无主动向上申报的意愿。
    (三) 对节能量考核的计算方法、口径不统一,给公正评价带来难度。
    不同的节能量计算方法会得出不同的结果。不同的行业有不同的生产工艺和产品,存在不同的节能量计算方法是可以理解的。但是,同一行业甚至同一企业的不同年度按不同方法计算节能量,却不得不引起审计人员的注意。如A省某水泥厂2007年、2008年、2009年分别按照不同的方法计算节能量。有的年度考虑不变价因素,有的年度不考虑;有的年度将熟料和水泥产品合并按总产值算,有将两种产品分开单独核算后加总。由于三年不同的计算方法,得出的节能量差异甚大。
    能源统计中,对煤、电、油等能耗按规定的系数折算成标准煤,是计算能耗量的必经过程。采用不同的折标系数,将得出不同的节能量结果。电力折算标准煤系数在不同的时期取值有所差别,但随着技术进步在降低[2]。如对水泥行业余热发电节能财政奖励资金审核中,由于“奖励办法”中未明确到底采用“申报年度”还是“建成年度”的折标系数,也没有明确到底采用哪个口径的系数,不同的权威部门在不同时点采用不同的折标系数。当审计人员按照该企业实际并网电量计算奖励资金有无虚报多报时,被审单位要求按2008年6月起实施《水泥企业能耗限额》中的折标系数计算。而这个文件在例举余热发电折算节能量时却沿用2005年以前的老折标系数4.04。没有统一的折标系数口径规定,给审计的评判带来了难度。
    (四)考核结果的采用效果不明显、透明度不大,不利于公众监督。
    主管部门在节能考核表中设置的“基础管理”部分占比过大,对如有无节能管理领导小组、有无内部节能管理制度、有无节能统计台账、有无节能计量器具等,这部分内容基本属于“送分”内容多达考核总分的30-40%。多数主管部门一方面为上报数据好看,一方面也可以给企业一个交代,整个考核分数均在85分以上的不在少数,这样,很容易造成一种假象,就是“节能工作你好我好大家好”。当节能工作步入正轨,基础考核已不再是重点,考核应以实际节能措施和成效为主,并细化对如“新上节能项目”等因素考虑权重加分的比例和规则。
    对如“千家企业”的节能情况虽有每年一次在网上公布,但只是简单地公布一个完成进度,即百分比的相对数,让人无法看清事实真相。对各地政府的节能考核,各地政府对自己的重点用能单位的节能考核,普遍没有公开,或即使是公开,也只是经过“包装”的一个漂亮的分数表,透明度普遍不高。
    二、主要原因分析
    第一,节能及其监管工作起步较晚,监管体系不顺,监管经验严重不足。虽然有要求从企业、主管部门等各条线路对“节能”建立管理和监督,但实际工作中,许多诸如“节能工作领导小组”之类的形式虽有建立,但具体的工作往往仅落在少数几个人的身上。节能工作基本靠企业出于降低成本的角度出发。主管部门也是各自为政,虽由政府牵头,但具体也只是落到某部门的某几个人头上。对于动态管理、信息化建设,更是由于经验不足,无从入手。
    第二,节能监管法规体系不健全。节能政策多为粗线条、原则性语句,实际操作中遇到复杂的情况便无所适从。缺乏相应的问责制度,导致节能责任主体在履职中存在“得过且过”的思想。法规对监管部门的职责分工也不明确,导致统计部门和经委、发改委等部门无法形成合力,监管效率低下。对于审计部门的“节能审计”权利和义务的界定更是模糊不清,致使“节能审计”在受到阻挠时难以进一步深入开展工作。
    第三,节能监督力量不足,第三方监督机构和公众参与度不高,无法形成监督合力。目前的节能监督力量主要靠地方政府的相关部门和以国家审计为主的审计机关,尽管有对重点用能企业的自查、主管部门不定期检查等规定,但由于节能考核涉及领导政绩,瞒报不报时有发生。中国地域广、企业多,单靠主管部门和政府审计部门的力量严重不足。同时,由于信息公开程度不高,也即考核结果透明度不高,多“报喜不报忧”,导致考核工作未起到应有的促进作用,也把广大群众共同参与节能监管的重大力量挡在了门外。
    三、节能监管路径新探
    第一,建立节能监管多层级、上下无缝链接的立体式监督体系,以加强节能监督力度和深度。建立“多层级”监督体系,即增加监督主体,改变原来仅有的“企业自查+主管部门内部检查+人手有限的审计署外部监督”,充分发动并联合地方审计机关、社会审计、行业协会、媒体和公众等社会各界的监督力量,独立或联合开展形式多样的节能监督方式。建立“上下无缝链接”的立体式监督体系,即要使监督主体之间互通有无,形成合力。改变原来上下、左右互不沟通的局面,逐渐形成透明度高,信息共享,效率高的共同监管体系。
    第二,建立重点用能企业动态管理体系,逐步做到实时信息统计与发布,内容和范围逐渐加大深入,提高信息精准度。要狠抓落实节能监管,必须抓住重点用能企业,也就是所谓的“千家”和“百家”。将建立并及时更新“重点用能企业数据库”作为抓好节能监管工作的落脚点。各地政府尤其是基层政府,要从原有的基础信息入手,协同统计、发改、经委等多部门摸清情况,及时将新建的“高耗能”企业纳入监管对象范围,将由于规模发生变动导致原节能目标无法沿用的情况重新作出调整。并严格要求企业以能源统计台账为基础,统一基础数据填报口径,定期检查或抽查数据填报情况,加强数据来源的真实可靠性,保障重点用能企业无一遗漏地得到监管。
    第三,建立健全节能及监管的法规体系,研究建立相应的问责制度、考核体系和统一的标准。节能监管法规的建设和完善是抓好节能工作的长效机制,是必须一贯坚持的一条“长期”路径。法规问题是所有问题的症结之所在,也是最快最有效的解决途径。在节能监管发展的各个阶段,都需要由相应的法规及时推动工作进展。这就要求在制定法规的过程中,充分考虑各种复杂因素,将法规尽可能细化,使其有针对性,让节能责任主体有法可依。同时,一个好的法规体系还需要具有一定程度的前瞻性,让在新形势下产生的新问题也有法可循。如建立科学的考核评价体系,以“单耗”为重要指标,弱化总量指标。明确统一的计算方法和口径,并严格执行。确立审计部门在监管中的地位和权力义务。建立严格的问责制度等,做到“违法必究”,形成节能监管的威慑力。增设关于公开考核信息,提高透明度的具体规定,保障公众的知情权和参与监督权。(徐珉)
     
    主要参考文献:
    1.《节能减排审计研究》 审计研究报告第9期 李俊、江纹等
    2.《水泥单位产品能源消耗电力折算标准煤取值探讨》 武洪明
    3.《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》
    4.中华人民共和国国家标准. 综合能耗计算通则(GB/T2589—2008)
    
    
     
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