农业专项资金审计的难点与对策
姜铭（山东省胶州市审计局）
农业专项资金是党和政府安排用于农业和农村经济发展及帮助农民脱贫致富的专项支出，包括农业综合开发资金、扶贫资金、水利专项资金等。其分配管理具有：政策性强、点多面广线长、实效性强等特点。农业专项资金的下拨和使用，对于促进农村发展、加强农业基础设施建设、提高农业科技含量、增加农民收入、改善农村生产和生活条件、提高农民生活水平起到了积极的推动作用。
近年来，各级审计机关坚持围绕中心、突出重点、服务全局、求真务实的指导思想，紧密结合各地农业生产的特点和实际情况，以切实保护好农民利益为最终目的，充分发挥审计监督职责，积极开展农业专项资金审计。农业专项资金审计取得了一定的成效，但同时也存在着若干问题。
一、农业专项资金审计存在的主要问题
1.项目立项不科学，导致部分涉农资金损失浪费严重
受不当政绩观的影响，一些地方政府领导在农业项目立项上，不能科学、客观地分析当地自然条件、市场实际和项目的效益情况，一味地争取资金，盲目申报建设项目。项目资金到位前，不做项目的可行性分析，项目资金到位后，不进行资金使用规划而盲目上马，项目建成后不能发挥其应有的效益，造成资金的损失浪费。
2.配套资金不到位，涉农资金拨付迟延
国家在下达项目计划时，均要求地方财政予以一定比例的配套资金，而且往往规定若地方不配套，就不能立项。地方政府和有关部门，为了得到项目，就承诺配套，而在实际执行过程中配套资金大部分不足。对于应予配套的农业专项资金更是无法落实，只能采取作假账或“拆东墙补西墙”的办法瞒哄上级检查。对于上级已拨付的资金，地方财政部门一般集中在第三、第四季度拨付，往往在年底形成大量的结余，未及时拨付到实施项目上，导致年度资金结转数额较大，影响了年度预算的执行效果。
3.使用管理不规范导致资金被浪费和挪用
一是项目点多面广，资金严重分散，使用管理中政出多门，受部门分割条条管理和专款专用制度的制约，地方在支农资金的使用中很难有效整合，致使地方政府难以集中财力解决“三农”事业发展方面面临的突出问题，影响支农资金更大效益的发挥。
二是由于农业专项资金具有无偿性，个别单位和主管部门领导法律意识淡薄，忽视国家专项资金的严肃性，只考虑自身利益、地方利益和小团体利益，擅自制定资金管理政策和办法，随意开口子，达不到预期目标，使农业专项资金不能有效到位，项目得不到完整有效地实施。
三是一些农业专项资金未按计划进行管理，项目执行和资金拨付滞后，甚至被任意截留、挤占、挪用。
四是一些主管部门（单位）受部门利益驱动和缺乏责任心，在支农项目实施过程中，仍存在变相增加农民负担，损害农民利益的行为。
由于以上现象的存在，导致部分地区或部门的支农政策、一些支农项目的财政配套资金，在农业财政资金预算时，并没有得到有效执行和落实。一些资金使用部门法律意识淡薄，加上财力有限，经费紧张，造成涉农资金被挤占挪用的情况。另外，项目计划的随意调整，一些项目工程未严格执行招投标制度，高估了项目成本，有关涉农工程项目重复建设等，客观上造成了专项资金被浪费的情况。
二、完善农业专项资金审计的对策
1.审计注重涉农资金效益，并逐步完善指标评价体系
涉农资金审计，是将检查资金使用效果、促进合理有效利用资金作为审计的最终目的，为此，在审计过程中，需要探索效益审计路子，逐步建立一套可行的涉农资金效益指标评价体系。从目前情况看，该指标评价体系应包括三个方面，即经济效益指标体系、社会效益指标体系、生态效益指标体系。只有这样审计人员才能更重点关注涉农资金的直接效益、长远效益和社会效益，才能使财政支农项目效益在经济、社会、生态等多方面体现出来。
2．改变审计方式，完善审计方法
对农业专项资金的审计要多组织一些上下联动的行业审计，尽量采取上审下或者交叉审的方式，实行统一计划、统一组织、统一政策和统一处理。同时，上级审计机关要加大审计工作的督导检查和抽查，及时掌握和处理审计实施情况和审计实施过程中遇到的问题，加强行业审计工作的统筹协调工作。
要改变过去对农业专项资金的事后一次性审计，实行分年度、分阶段的对资金拨付各个环节的审计监督，变被动为主动，及时发现问题，及时解决处理。在制定审计计划时，对重点农业开发项目和农业专项资金，要尽量安排事中审计或事前审计，坚持提前介入，全过程跟踪审计。从规范管理制度和资金使用办法入手，及时发现和处理资金管理使用中的问题，使问题消灭在萌芽状态，既有利于促进资金合理有效利用，又有利于审计处理决定的落实，真正发挥以审帮促作用。
积极采用分析性复核与现场实地调查相结合、点面结合等审计方法。将账面审计与深入乡镇、农户调查结合起来。就账、表、证进行账面审计，可以摸清农业专项资金投入的总体规模，掌握支出的结构；而在此基础上沿着资金流向，深入乡镇、农户及项目实施地进行检查，可以最终核实资金支出的真实性。
3.把握相关原则、改善涉农审计的相关技术和方法
涉农资金审计应坚持四个基本原则，一是在审计理念上，要关注民生、服务百姓，充分尊重农民群众的主体地位。二是在工作目标上，检查纠正政策执行中各种偏差，保证政策落实到位。三是在工作思路上，要统筹安排，突出对重点资金、重点项目和重点领域的审计监督。四是在方式方法上，注重与其他专业审计结合，密切上下级审计机关配合，形成整体合力。其次是要改善审计技术和方法。一是要全面把握资金总量和基本情况，重点把握资金的流向、流量和流速。二是确定审计内容时做到“项目结合”，即把涉农审计与预算执行审计、经济责任审计、投资审计和金融审计等相结合。三是确定审计方式上做到“审调结合”和“上下结合”，即坚持审计与审计调查相结合，采取上下联动、统一方案和统一组织的审计方式。四是运用审计方法上做到“人机结合”，运用计算机的各项功能，提高审计效率和审计质量。五是邀请部门力量的配合，对发现违纪违法问题线索，提请纪检和司法部门配合查处。
4.突出审计重点，提高审计监督效果
突出对投入规模大，涉及面广的涉农资金审计，突出对各项政府确定的农村建设重点工程项目的审计，突出对农民最关注或反映较大的问题的审计，切实维护农民的利益。要紧紧抓住其流向、流量和流速。重点检查项目计划落实情况，有无冒领补助资金和损失浪费，是否改变资金用途，以评价其达到的效果；配套资金筹集的是否到位，分析项目的进度以评价其项目的效率性；分析项目的经营收入和成本以评价其经济性。对农民关注或反映较大的问题审计，应在全面熟悉惠农政策法规基础上，对照有关责任状或协议，看有否及时按协议兑现有关扶贫款或补助资金，落实各项惠农政策。
5.加大审计延伸的范围和力度
一级预算单位往往负责涉农资金的管理和拨付，而二、三级预算单位才是财政专项资金的具体使用单位，专项资金的使用情况如何，是预算支出审计的重要内容。因此，通过延伸审计，才能揭示出财政资金在分配、管理、使用中存在的深层次的问题。加大对涉农资金的审计覆盖面，促使资金使用单位加强专项资金管理，专款专用，切实发挥专项资金应有的作用。
6.对涉农资金进行跟踪问效审计。
跟踪审计是变事后审计为事前审计，变阶段性审计为全程审计，将审计的关口前移和深化。对涉农资金采用跟踪审计的方式，能够及时地进行查处和纠正在资金的拨付、使用、管理中存在的违规问题，促进项目的顺利实施和按时完工，并且达到规定的标准，审计监督的效果得以体现，切实提高了涉农资金的使用效益，促进预算执行全方位的健康运行。（姜铭）
近年来，各级审计机关坚持围绕中心、突出重点、服务全局、求真务实的指导思想，紧密结合各地农业生产的特点和实际情况，以切实保护好农民利益为最终目的，充分发挥审计监督职责，积极开展农业专项资金审计。农业专项资金审计取得了一定的成效，但同时也存在着若干问题。
一、农业专项资金审计存在的主要问题
1.项目立项不科学，导致部分涉农资金损失浪费严重
受不当政绩观的影响，一些地方政府领导在农业项目立项上，不能科学、客观地分析当地自然条件、市场实际和项目的效益情况，一味地争取资金，盲目申报建设项目。项目资金到位前，不做项目的可行性分析，项目资金到位后，不进行资金使用规划而盲目上马，项目建成后不能发挥其应有的效益，造成资金的损失浪费。
2.配套资金不到位，涉农资金拨付迟延
国家在下达项目计划时，均要求地方财政予以一定比例的配套资金，而且往往规定若地方不配套，就不能立项。地方政府和有关部门，为了得到项目，就承诺配套，而在实际执行过程中配套资金大部分不足。对于应予配套的农业专项资金更是无法落实，只能采取作假账或“拆东墙补西墙”的办法瞒哄上级检查。对于上级已拨付的资金，地方财政部门一般集中在第三、第四季度拨付，往往在年底形成大量的结余，未及时拨付到实施项目上，导致年度资金结转数额较大，影响了年度预算的执行效果。
3.使用管理不规范导致资金被浪费和挪用
一是项目点多面广，资金严重分散，使用管理中政出多门，受部门分割条条管理和专款专用制度的制约，地方在支农资金的使用中很难有效整合，致使地方政府难以集中财力解决“三农”事业发展方面面临的突出问题，影响支农资金更大效益的发挥。
二是由于农业专项资金具有无偿性，个别单位和主管部门领导法律意识淡薄，忽视国家专项资金的严肃性，只考虑自身利益、地方利益和小团体利益，擅自制定资金管理政策和办法，随意开口子，达不到预期目标，使农业专项资金不能有效到位，项目得不到完整有效地实施。
三是一些农业专项资金未按计划进行管理，项目执行和资金拨付滞后，甚至被任意截留、挤占、挪用。
四是一些主管部门（单位）受部门利益驱动和缺乏责任心，在支农项目实施过程中，仍存在变相增加农民负担，损害农民利益的行为。
由于以上现象的存在，导致部分地区或部门的支农政策、一些支农项目的财政配套资金，在农业财政资金预算时，并没有得到有效执行和落实。一些资金使用部门法律意识淡薄，加上财力有限，经费紧张，造成涉农资金被挤占挪用的情况。另外，项目计划的随意调整，一些项目工程未严格执行招投标制度，高估了项目成本，有关涉农工程项目重复建设等，客观上造成了专项资金被浪费的情况。
二、完善农业专项资金审计的对策
1.审计注重涉农资金效益，并逐步完善指标评价体系
涉农资金审计，是将检查资金使用效果、促进合理有效利用资金作为审计的最终目的，为此，在审计过程中，需要探索效益审计路子，逐步建立一套可行的涉农资金效益指标评价体系。从目前情况看，该指标评价体系应包括三个方面，即经济效益指标体系、社会效益指标体系、生态效益指标体系。只有这样审计人员才能更重点关注涉农资金的直接效益、长远效益和社会效益，才能使财政支农项目效益在经济、社会、生态等多方面体现出来。
2．改变审计方式，完善审计方法
对农业专项资金的审计要多组织一些上下联动的行业审计，尽量采取上审下或者交叉审的方式，实行统一计划、统一组织、统一政策和统一处理。同时，上级审计机关要加大审计工作的督导检查和抽查，及时掌握和处理审计实施情况和审计实施过程中遇到的问题，加强行业审计工作的统筹协调工作。
要改变过去对农业专项资金的事后一次性审计，实行分年度、分阶段的对资金拨付各个环节的审计监督，变被动为主动，及时发现问题，及时解决处理。在制定审计计划时，对重点农业开发项目和农业专项资金，要尽量安排事中审计或事前审计，坚持提前介入，全过程跟踪审计。从规范管理制度和资金使用办法入手，及时发现和处理资金管理使用中的问题，使问题消灭在萌芽状态，既有利于促进资金合理有效利用，又有利于审计处理决定的落实，真正发挥以审帮促作用。
积极采用分析性复核与现场实地调查相结合、点面结合等审计方法。将账面审计与深入乡镇、农户调查结合起来。就账、表、证进行账面审计，可以摸清农业专项资金投入的总体规模，掌握支出的结构；而在此基础上沿着资金流向，深入乡镇、农户及项目实施地进行检查，可以最终核实资金支出的真实性。
3.把握相关原则、改善涉农审计的相关技术和方法
涉农资金审计应坚持四个基本原则，一是在审计理念上，要关注民生、服务百姓，充分尊重农民群众的主体地位。二是在工作目标上，检查纠正政策执行中各种偏差，保证政策落实到位。三是在工作思路上，要统筹安排，突出对重点资金、重点项目和重点领域的审计监督。四是在方式方法上，注重与其他专业审计结合，密切上下级审计机关配合，形成整体合力。其次是要改善审计技术和方法。一是要全面把握资金总量和基本情况，重点把握资金的流向、流量和流速。二是确定审计内容时做到“项目结合”，即把涉农审计与预算执行审计、经济责任审计、投资审计和金融审计等相结合。三是确定审计方式上做到“审调结合”和“上下结合”，即坚持审计与审计调查相结合，采取上下联动、统一方案和统一组织的审计方式。四是运用审计方法上做到“人机结合”，运用计算机的各项功能，提高审计效率和审计质量。五是邀请部门力量的配合，对发现违纪违法问题线索，提请纪检和司法部门配合查处。
4.突出审计重点，提高审计监督效果
突出对投入规模大，涉及面广的涉农资金审计，突出对各项政府确定的农村建设重点工程项目的审计，突出对农民最关注或反映较大的问题的审计，切实维护农民的利益。要紧紧抓住其流向、流量和流速。重点检查项目计划落实情况，有无冒领补助资金和损失浪费，是否改变资金用途，以评价其达到的效果；配套资金筹集的是否到位，分析项目的进度以评价其项目的效率性；分析项目的经营收入和成本以评价其经济性。对农民关注或反映较大的问题审计，应在全面熟悉惠农政策法规基础上，对照有关责任状或协议，看有否及时按协议兑现有关扶贫款或补助资金，落实各项惠农政策。
5.加大审计延伸的范围和力度
一级预算单位往往负责涉农资金的管理和拨付，而二、三级预算单位才是财政专项资金的具体使用单位，专项资金的使用情况如何，是预算支出审计的重要内容。因此，通过延伸审计，才能揭示出财政资金在分配、管理、使用中存在的深层次的问题。加大对涉农资金的审计覆盖面，促使资金使用单位加强专项资金管理，专款专用，切实发挥专项资金应有的作用。
6.对涉农资金进行跟踪问效审计。
跟踪审计是变事后审计为事前审计，变阶段性审计为全程审计，将审计的关口前移和深化。对涉农资金采用跟踪审计的方式，能够及时地进行查处和纠正在资金的拨付、使用、管理中存在的违规问题，促进项目的顺利实施和按时完工，并且达到规定的标准，审计监督的效果得以体现，切实提高了涉农资金的使用效益，促进预算执行全方位的健康运行。（姜铭）
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