浅谈农业综合开发审计的内容和方法
潘国林 房毅（审计署驻上海特派办）
农业综合开发资金是财政安排，并引导社会和农民自筹资金投入，直接用于扶持农业生产、提高农业综合生产能力的一项专项资金，是我国财政支农的重要形式。近些年来，审计机关逐年加大对农业综合开发资金审计的力度，主要目的在于摸清资金筹集、管理、使用的状况和项目运行情况，找出影响资金使用效益的主要原因，提出有针对性的意见和建议，切实发挥中央财政资金的政策导向作用与效果。
一、农业综合开发项目建设环节、资金、特点
（一）农业综合开发项目建设环节
1.项目立项
项目在选项时，要加强调研和论证，把建设新农村和产业优势明显、群众开发积极性高、农民增收潜力大作为项目立项的先决条件。从本地实际情况出发，以市场为导向，选择本地有优势、有特色的项目立项，这样项目才会有发展后劲。要坚持公开、公平、公正原则，对选取的项目，严格论证，层层筛选，增加项目立项的透明度，使参与竞争的项目机会均等。对那些开发潜力不大、市场前景不好，又带有随意性、盲目性的项目，坚决不予立项。力争做到实施一个项目，带活一方经济，富裕一方农民。同时要实行立项责任追究制。项目的立项要有明确的责任人，谁立项的项目谁负责，有些项目在立项时，由于没有明确责任人，项目一立了之，等项目出现了问题，谁都推卸责任。因此，在项目立项时要明确责任人，并签订责任状，使立项与个人的利益挂钩，以增加项目立项的可靠性和可行性。出现问题的要对责任人给予相应的处罚，确保项目能够顺利完成。
2.项目建设
项目建设期一般为1-2年。加强项目建设，一是强化计划管理。按照《国家农业综合开发资金和项目管理办法》管理流程和管理权限规范项目计划，不得出现随意调整和擅自调整现象；二是规范项目招投标行为。施工队伍的施工水平高低直接关系农业开发项目工程质量优劣，要严格按照《中华人民共和国投标招标法》要求做好工程招投标工作，做到招标内容公开、评标方法公开、评标结果公开，不允许出现虚假招标和转包、分包等违规现象；主动接受监督，鼓劢有条件的地方进入招标市场进行公开招标；三是加强监督管理。为防止施工中随意变更项目内容、随意更改设计图纸、随意调整工程规格型号以及偷工减料、以次充好、以旧充新、以小充大等情况的发生，针对农业综合开发项目中的土建工程类型多、数量大、造价低、位置分散、农发部门自身缺少专职监理人员的特点，采取专业监理、业主监管和项目区农民监督等多元监管的办法，对项目工程建设进行全过程监管，发现问题及时纠正，确保项目工程施工质量。
3.项目验收
验收时主要检查项目计划完成情况和工程质量。土地治理项目，主要涉及开垦荒地面积、新增水利设施、农业机械、农田道路、农用电网、农田防护林、水源涵养林、水土保持林，技术培训人次等。产业化经营项目，主要涉及新增库房、厂房、设备等固定资产，新增果园、园艺、渔场面积等。检查项目建设效果，粮、棉、油、肉、糖等主要农产品的增产量；投入产出效果；项目区农户经济收入水平的提高；农业基本生产条件的改善状况；以及项目建成后的社会、生态效益情况。检查投资完成情况：中央财政资金、地方各级财政配套资金、集体和群众自筹资金的落实情况。检查配套资金是否到位；资金下拨是否及时、足额；资金使用比例是否符合规定；资金管理是否规范、严密。
4.项目管护
项目竣工验收后，应当明确管护主体，及时办理移交手续。管护主体应建立健全各项运行管护制度，保证项目正常运转，长期发挥效益。各级农发机构应做好后期项目监测评价工作，为改进项目管理提供依据。农业综合开发项目区应按照“谁受益谁负担”、“以工程养工程”的原则筹集项目运行管护费用；推行建立自主管理灌排区的投资、养护管理机制；采取拍卖、租赁、承包等方式对形成的资产实行有效管理。坚持“建设与管护并举”方针，本着“谁受益、谁管护”的原则，在项目工程竣工验收后，及时办理移交手续，建立工程运行管护制度，明确管护主体和责任，落实管护措施，保证项目工程能够正常运作，最大限度地发挥工程使用效益 。
（二）农业综合开发项目资金
农业综合开发资金管理的过程，实质上是发挥农业综合开发职能作用的过程。包括资金落实情况、资金使用情况、会计核算情况、财务制度执行情况和财务监督检查情况。农业综合开发财政资金实行专人管理、专账核算、专款专用的“三专”制度和财政无偿资金县级报账制，是确保农发资金安全使用、提高资金使用效益的重要措施。对项目资金拨付按照“申请拨付-实地查看-业务审查-领导审批-资金拨付”的程序化办法进行管理。即项目工程完成后，首先由项目实施单位提出拨款申请，然后由农发部门到现场查验，业务人员再根据查验结果审查相关资料的合法性和完整性，最后经农发部门主要负责人审批同意后，方可拨款或报帐，严禁大额现金支付和白条入账，从而有效保证项目资金使用的安全。
（三）农业综合开发项目两大突出特点
1.内容多要求高。农业综合开发项目涉及面十分广泛，其中土地治理项目既包括稳产高产基本农田建设、粮棉油等大宗优势农产品基地建设、良种繁育、土地复垦等中低产田改造项目，也包括草场改良、小流域治理、土地沙化治理、生态林建设等生态综合治理项目，中型灌区节水配套改造项目；产业化经营项目又包括经济林及设施农业种植、畜牧水产养殖等种植养殖基地项目，农产品加工项目，储藏保鲜、产地批发市场等流通设施项目等众多内容。这对审计人员提出了很高的要求，需要充分掌握农业、环境、水利等多方面专业知识，否则很难对项目的合理性和效益性发表准确而富有建设性的审计意见。
2.绩效是重头戏。农业综合开发政策出发点是为了改善农业生产基本条件，优化农业和农村经济结构，提高农业综合生产能力和综合效益，其成败取决于最终执行的效果，因此，对农业综合开发资金的审计不能单单停留在资金是否到位、工程是否建成等中间环节，而应该更多的关注资金的最终使用效益，如项目的设置是否合理、土地整理是否确实提高了土地质量、产业化经营项目是否发挥了应有的示范带动效应等，某些项目效益情况在建成后需要审计人员予以长期关注和跟踪才能做出客观评价，给决策机构提供准确的信息和依据。
二、农业综合开发审计方法
根据农业综合开发工作的特点，审计工作主要项目和资金两个方面，审计方法主要有：
（一）召开座谈会
审计人员查阅项目档案，了解项目基本情况，为召开座谈会做准备。组织召开由县农发部门、项目所在乡镇干部参加的座谈会，听取管理人员介绍项目建设的概况、取得的成绩和存在的问题；组织召开受益农户、村委会干部、项目建设相关人员参加的座谈会，听取他们对项目建设的不同看法和反映。通过召开座谈会，倾听干部和群众的呼声，关注不同人员对同一问题的不同反映，获取有价值意见，找到项目建设的薄弱环节，找准审计重点。
(二)现场勘察
农业综合开发项目成果，主要通过层层上报的统计数据来反映。通过项目区现场实地勘察与调查询问相结合来进行，对照上级下达的项目计划（或项目验收报告）实地进行清点，看项目的具体建设情况以及已建成项目设施发挥作用的情况，看是否存在已建项目被毁损、废弃或无法正常发挥效用的现象，如沙石路、土路建了没有，宽度是否符合要求标准；打开水泵，看水泵能否正常运行；产业化项目工厂是否正常运转，是否达到了设计生产能力，产品销路如何，是否带动农民增收。把项目实施的效果与项目实施方案加以对照，求证项目的科学性、合理性和真实性。
（三）分析评价
农业综合开发的任务主要是，大力支持高标准农田建设，积极推进农业产业化经营，有效促进农来科技进步，切实保护和改善生态环境。在这四项任务中，最重要的是建设高标准农田。通过对中低产田改造建设高标准农田，是评价农业综合开发是否成功的主要标志。检查农业综合开发项目是否突出重点，兼顾一般。根据统计数据，摸清资金的总体投入情况、结构变化和投向变化情况。从地区看，项目安排是否向粮食主产县（市）倾斜，集中力量建设一批基础条件好、生产水平高的核心产区；在资金投向上，是否突出建设高标准农田为重点，兼顾其他任务。从资金结构上，看资金安排是否按照“存量资金统筹兼顾，增量资金重点倾斜”的原则，将绝大部分新增资金投入到粮食主产县，着力打造粮食核心产区。
（四）检查项目建设各环节
项目在立项时，是否建立了项目库，是否编制项目建议书、项目可行性研究报告、项目初步设计、项目实施方案，项目调整和变更，是否履行报手续。项目区选择是否合理，是否坚持集中连片、规模开发、先易后难的选项原则；项目在建设时，是否进行公示，主动接受群众和社会监督；项目建设和监理是否公开招投标，是否按施工合同规定要求施工，是否按施工进度付款；项目建成后，是否及时验收，比较项目实施方案、项目验收报告、项目建设实际，是否存在三者不一致情况；项目建成后，是否落实产权，是否建立管护制度，订立管护合同，明确管护责任，落实管护资金。项目受损后，是否及时修复。
（五）检查发票真伪
检查原始凭证，关注金额大的发票。服务行业的发票，通过发票所在地地方税务局网站，输入发票号码、发票代码、发票密码，实时查询发票的真伪；国家税务局监制的发票，可通过电话咨询征管科，看发票的开具人与发票领购人是否一致，如不一致，可认定为假发票；从资金流向，辨别发票的真伪。如果资金汇入方与发票开具人不一致，或者发票开具人取得支票后直接背书，经营活动的真实性值得怀疑；查询企业所在地的工登记信息，如果发票开具人已注销、吊销还在开票，则需警惕经营活动的真实性。一旦发票被认定是假的，结合业务的真伪，需进一步跟踪资金流向，看是否存在套取资金、贪污行贿等问题。
（六）跟踪项目资金流向
这主要从财政部门管理的专户入手，根据县级报账的财务情况，沿着资金的流向轨迹，通过项目建设合同、资金拨付申请书，分别对项目所涉及的资金拨付部门、项目的组织实施单位、工程的建设单位的财务情况进行延伸审计或调查。重点审查项目的前期工作费和科技培训费等是否被开发主管部门挪作事业费使用；审查资金拨付部门是否及时足额拨付项目资金，是否存在截留、挪用、虚报冒领骗取项目资金的问题，同时，也能发现下级财政虚假配套项目资金的问题；审查建设单位项目支出的真实性，是否存在利用虚假工程结报而套取国家财政资金用于其他政府形象工程的问题。（潘国林 房毅）
一、农业综合开发项目建设环节、资金、特点
（一）农业综合开发项目建设环节
1.项目立项
项目在选项时，要加强调研和论证，把建设新农村和产业优势明显、群众开发积极性高、农民增收潜力大作为项目立项的先决条件。从本地实际情况出发，以市场为导向，选择本地有优势、有特色的项目立项，这样项目才会有发展后劲。要坚持公开、公平、公正原则，对选取的项目，严格论证，层层筛选，增加项目立项的透明度，使参与竞争的项目机会均等。对那些开发潜力不大、市场前景不好，又带有随意性、盲目性的项目，坚决不予立项。力争做到实施一个项目，带活一方经济，富裕一方农民。同时要实行立项责任追究制。项目的立项要有明确的责任人，谁立项的项目谁负责，有些项目在立项时，由于没有明确责任人，项目一立了之，等项目出现了问题，谁都推卸责任。因此，在项目立项时要明确责任人，并签订责任状，使立项与个人的利益挂钩，以增加项目立项的可靠性和可行性。出现问题的要对责任人给予相应的处罚，确保项目能够顺利完成。
2.项目建设
项目建设期一般为1-2年。加强项目建设，一是强化计划管理。按照《国家农业综合开发资金和项目管理办法》管理流程和管理权限规范项目计划，不得出现随意调整和擅自调整现象；二是规范项目招投标行为。施工队伍的施工水平高低直接关系农业开发项目工程质量优劣，要严格按照《中华人民共和国投标招标法》要求做好工程招投标工作，做到招标内容公开、评标方法公开、评标结果公开，不允许出现虚假招标和转包、分包等违规现象；主动接受监督，鼓劢有条件的地方进入招标市场进行公开招标；三是加强监督管理。为防止施工中随意变更项目内容、随意更改设计图纸、随意调整工程规格型号以及偷工减料、以次充好、以旧充新、以小充大等情况的发生，针对农业综合开发项目中的土建工程类型多、数量大、造价低、位置分散、农发部门自身缺少专职监理人员的特点，采取专业监理、业主监管和项目区农民监督等多元监管的办法，对项目工程建设进行全过程监管，发现问题及时纠正，确保项目工程施工质量。
3.项目验收
验收时主要检查项目计划完成情况和工程质量。土地治理项目，主要涉及开垦荒地面积、新增水利设施、农业机械、农田道路、农用电网、农田防护林、水源涵养林、水土保持林，技术培训人次等。产业化经营项目，主要涉及新增库房、厂房、设备等固定资产，新增果园、园艺、渔场面积等。检查项目建设效果，粮、棉、油、肉、糖等主要农产品的增产量；投入产出效果；项目区农户经济收入水平的提高；农业基本生产条件的改善状况；以及项目建成后的社会、生态效益情况。检查投资完成情况：中央财政资金、地方各级财政配套资金、集体和群众自筹资金的落实情况。检查配套资金是否到位；资金下拨是否及时、足额；资金使用比例是否符合规定；资金管理是否规范、严密。
4.项目管护
项目竣工验收后，应当明确管护主体，及时办理移交手续。管护主体应建立健全各项运行管护制度，保证项目正常运转，长期发挥效益。各级农发机构应做好后期项目监测评价工作，为改进项目管理提供依据。农业综合开发项目区应按照“谁受益谁负担”、“以工程养工程”的原则筹集项目运行管护费用；推行建立自主管理灌排区的投资、养护管理机制；采取拍卖、租赁、承包等方式对形成的资产实行有效管理。坚持“建设与管护并举”方针，本着“谁受益、谁管护”的原则，在项目工程竣工验收后，及时办理移交手续，建立工程运行管护制度，明确管护主体和责任，落实管护措施，保证项目工程能够正常运作，最大限度地发挥工程使用效益 。
（二）农业综合开发项目资金
农业综合开发资金管理的过程，实质上是发挥农业综合开发职能作用的过程。包括资金落实情况、资金使用情况、会计核算情况、财务制度执行情况和财务监督检查情况。农业综合开发财政资金实行专人管理、专账核算、专款专用的“三专”制度和财政无偿资金县级报账制，是确保农发资金安全使用、提高资金使用效益的重要措施。对项目资金拨付按照“申请拨付-实地查看-业务审查-领导审批-资金拨付”的程序化办法进行管理。即项目工程完成后，首先由项目实施单位提出拨款申请，然后由农发部门到现场查验，业务人员再根据查验结果审查相关资料的合法性和完整性，最后经农发部门主要负责人审批同意后，方可拨款或报帐，严禁大额现金支付和白条入账，从而有效保证项目资金使用的安全。
（三）农业综合开发项目两大突出特点
1.内容多要求高。农业综合开发项目涉及面十分广泛，其中土地治理项目既包括稳产高产基本农田建设、粮棉油等大宗优势农产品基地建设、良种繁育、土地复垦等中低产田改造项目，也包括草场改良、小流域治理、土地沙化治理、生态林建设等生态综合治理项目，中型灌区节水配套改造项目；产业化经营项目又包括经济林及设施农业种植、畜牧水产养殖等种植养殖基地项目，农产品加工项目，储藏保鲜、产地批发市场等流通设施项目等众多内容。这对审计人员提出了很高的要求，需要充分掌握农业、环境、水利等多方面专业知识，否则很难对项目的合理性和效益性发表准确而富有建设性的审计意见。
2.绩效是重头戏。农业综合开发政策出发点是为了改善农业生产基本条件，优化农业和农村经济结构，提高农业综合生产能力和综合效益，其成败取决于最终执行的效果，因此，对农业综合开发资金的审计不能单单停留在资金是否到位、工程是否建成等中间环节，而应该更多的关注资金的最终使用效益，如项目的设置是否合理、土地整理是否确实提高了土地质量、产业化经营项目是否发挥了应有的示范带动效应等，某些项目效益情况在建成后需要审计人员予以长期关注和跟踪才能做出客观评价，给决策机构提供准确的信息和依据。
二、农业综合开发审计方法
根据农业综合开发工作的特点，审计工作主要项目和资金两个方面，审计方法主要有：
（一）召开座谈会
审计人员查阅项目档案，了解项目基本情况，为召开座谈会做准备。组织召开由县农发部门、项目所在乡镇干部参加的座谈会，听取管理人员介绍项目建设的概况、取得的成绩和存在的问题；组织召开受益农户、村委会干部、项目建设相关人员参加的座谈会，听取他们对项目建设的不同看法和反映。通过召开座谈会，倾听干部和群众的呼声，关注不同人员对同一问题的不同反映，获取有价值意见，找到项目建设的薄弱环节，找准审计重点。
(二)现场勘察
农业综合开发项目成果，主要通过层层上报的统计数据来反映。通过项目区现场实地勘察与调查询问相结合来进行，对照上级下达的项目计划（或项目验收报告）实地进行清点，看项目的具体建设情况以及已建成项目设施发挥作用的情况，看是否存在已建项目被毁损、废弃或无法正常发挥效用的现象，如沙石路、土路建了没有，宽度是否符合要求标准；打开水泵，看水泵能否正常运行；产业化项目工厂是否正常运转，是否达到了设计生产能力，产品销路如何，是否带动农民增收。把项目实施的效果与项目实施方案加以对照，求证项目的科学性、合理性和真实性。
（三）分析评价
农业综合开发的任务主要是，大力支持高标准农田建设，积极推进农业产业化经营，有效促进农来科技进步，切实保护和改善生态环境。在这四项任务中，最重要的是建设高标准农田。通过对中低产田改造建设高标准农田，是评价农业综合开发是否成功的主要标志。检查农业综合开发项目是否突出重点，兼顾一般。根据统计数据，摸清资金的总体投入情况、结构变化和投向变化情况。从地区看，项目安排是否向粮食主产县（市）倾斜，集中力量建设一批基础条件好、生产水平高的核心产区；在资金投向上，是否突出建设高标准农田为重点，兼顾其他任务。从资金结构上，看资金安排是否按照“存量资金统筹兼顾，增量资金重点倾斜”的原则，将绝大部分新增资金投入到粮食主产县，着力打造粮食核心产区。
（四）检查项目建设各环节
项目在立项时，是否建立了项目库，是否编制项目建议书、项目可行性研究报告、项目初步设计、项目实施方案，项目调整和变更，是否履行报手续。项目区选择是否合理，是否坚持集中连片、规模开发、先易后难的选项原则；项目在建设时，是否进行公示，主动接受群众和社会监督；项目建设和监理是否公开招投标，是否按施工合同规定要求施工，是否按施工进度付款；项目建成后，是否及时验收，比较项目实施方案、项目验收报告、项目建设实际，是否存在三者不一致情况；项目建成后，是否落实产权，是否建立管护制度，订立管护合同，明确管护责任，落实管护资金。项目受损后，是否及时修复。
（五）检查发票真伪
检查原始凭证，关注金额大的发票。服务行业的发票，通过发票所在地地方税务局网站，输入发票号码、发票代码、发票密码，实时查询发票的真伪；国家税务局监制的发票，可通过电话咨询征管科，看发票的开具人与发票领购人是否一致，如不一致，可认定为假发票；从资金流向，辨别发票的真伪。如果资金汇入方与发票开具人不一致，或者发票开具人取得支票后直接背书，经营活动的真实性值得怀疑；查询企业所在地的工登记信息，如果发票开具人已注销、吊销还在开票，则需警惕经营活动的真实性。一旦发票被认定是假的，结合业务的真伪，需进一步跟踪资金流向，看是否存在套取资金、贪污行贿等问题。
（六）跟踪项目资金流向
这主要从财政部门管理的专户入手，根据县级报账的财务情况，沿着资金的流向轨迹，通过项目建设合同、资金拨付申请书，分别对项目所涉及的资金拨付部门、项目的组织实施单位、工程的建设单位的财务情况进行延伸审计或调查。重点审查项目的前期工作费和科技培训费等是否被开发主管部门挪作事业费使用；审查资金拨付部门是否及时足额拨付项目资金，是否存在截留、挪用、虚报冒领骗取项目资金的问题，同时，也能发现下级财政虚假配套项目资金的问题；审查建设单位项目支出的真实性，是否存在利用虚假工程结报而套取国家财政资金用于其他政府形象工程的问题。（潘国林 房毅）
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