应切实加强金融企业自用基建项目的风险管理
尹小丽(中国农业银行审计局上海分局)
【发布时间:2010年10月21日】
字号:【大】 【中】 【小】
    
    近年来为适应业务发展需要,金融企业自用的基建项目不断加大投入力度,但由于基建工程项目管理具有很强的专业性和技术性,如果缺乏严格规范的管理,基建工程投资建设效益低、质量差、风险高的问题将不可避免。结合日常审计体会,本文试对金融企业自身基建工程项目管理中存在的一些风险问题进行透视分析,并提出相关的风险控制对策。
    一、金融企业基建工程管理方面存在的风险因素
    1、项目决策风险。基建项目投资存在领导人意志决策现象,总体规划、系统控制、可行性论证、效益分析、综合评估等管理不够系统合理科学,项目立项、设计、实施、工程变更中领导意志决策均能得到体现,如变更、增项是工程建设中难以避免的,但增项太多太大加重了投资负担,使工程项目预算超概算,决算超预算,特别是一些人为的随意变更,可能隐藏着诸多不规范行为。
    2、招标投标风险。在工程招投标中,串标、意向标、挂牌标是主要风险,招标单位或招标代理单位与施工方串通,实行明标暗定,把工程承揽给施工方,然后进行变更,增加工程造价;投标单位串标、挂牌标或专家评委意向标等导致招标失去实质意义,从而增加建设方的工程成本与风险。
    3、合同法律风险。缺乏严密的合同签订与审核控制流程,项目合同签订责任不明确、期限不确定;合同中工程造价一次性包死;在合同中约定人为协商条款较多;合同以审价为决算依据;合同签订无法律部门审核控制等,增加了监督工作难度,不利于工程结算造价审核与控制,也增加了合同法律风险。
    4、费用控制风险。基建工程项目管理费用包括规划费、勘察费、设计费、招标费、监理费、配套工程费、验收费用、招待费等多项,所占比重呈上升趋势。对于这些费用大多不够重视,标准不够统一,列支手续不够完备,往往按照协商或行业习惯,难以真正有效监督。
    5、工程审价风险。在工程决算报告中,采取高套、错套定额、高估冒算工程量、多计材料价差,提高取费标准等方法,从中套取设备价差,从而提高工程造价;工程项目基价子目虚套或高套,子目换算鱼目混珠,导致工程项目内容与实际不符,价格虚高,牟取非法利益。如果建设单位审核监督不到位,签证控制不严等将导致审价风险不能有效控制。
    6、工程质量风险。一些单位把基建工程项目管理全部依赖工程监理部门,而工程监理部门与施工单位在项目实施过程中逐渐产生经济瓜葛,监理单位提供的监理日志不能客观反映工程实施过程的真实情况,工程监理形同虚设。
    7、委托代理风险。基建工程项目设计、招投标、施工、监理、审价、验收等大都委托社会机构完成,而目前社会上的机构,由于利益驱动,管理和监督机制不健全,业务运作尚欠规范,中介机构及其工作人员业务素质和技术水平参差不齐,技术因素或人为因素都会直接影响工程的质量与造价。
    基建工程项目管理存在的风险问题成因是多方面的,既有人为方面的原因,也有技术等方面的原因,从金融企业内部分析,首先是金融企业对基建管理工作重视程度不够或认识不到位,造成基建工程建设程序不规范、管理不严密;其次是基建工程项目具有很强的专业性和技术性,而基层单位人手少,专业知识匮乏,想管而管不好;再次是缺乏内部制约和外部有效监督的机制。
    二、形成风险因素的成因剖析
    1、管理不到位问题。由于基建工程的专业性,金融企业基建管理往往以外部法律法规为依据,缺乏系统的切合实际的相关管理办法、实施细则,未形成层层制约的闭合管理体系。项目设计、招投标、项目施工、项目审价、项目质量管理、项目验收等大都由外部机构完成,项目管理主要依赖外部力量,银行内部重点负责项目程序管理、款项支付,对项目过程中的质量管理、成本控制、舞弊风险等尚缺乏系统有效的监督管理。作为建设投资方,针对项目管理中的风险、特别是外部风险大都是推卸责任、被动应付、束手无策,缺乏主动管理,综合防治策略。
    2、信息不对称问题。基建项目招投标、施工、监理、审价等均由外部社会机构实施,现行工程招投标和工程造价管理机构与建筑设计、施工企业处在同一行业,故在衡量和处理招投标双方利益时,不可避免地会有所偏颇,建设者(银行)与管理(外部社会机构)产生了分离,外部机构利用信息上的优势,向建设单位隐瞒实情(如项目预算、造价、审价、质量监理等),甚至因利益驱动串通一气(如招投标过程中招标代理与投标方串通),致使银行项目质量、成本控制达不到预期效果,甚至造成银行资金损失。
    3、专业不对称问题。基建管理作为一个专业性非常强的工作,需要专业人员管理,而金融企业内部专业的基建管理人员并不多,监督部门相关专业人员就更少,难以适应管理要求,项目的精细化管理、有效监督就无从谈起,项目风险控制也是力不从心。
    三、防范风险的管理措施
    基建工程项目风险管理的核心是:以投资控制为中心、风险控制为基础、质量控制为根本,“在细字上做文章,在实字上下功夫”,做到凡事有章可循、凡事有据可查、凡事有人负责、凡事有人监督。在项目功能要求一定的前提下,应进一步加强基建工程项目的精细化管理,正确处理技术与经济的对立统一,保证质量,节约成本,提高投资效益,努力防控风险。
    (一)建立统一的基建管理制度。
    1、完善制度。随着国家法律法规的变化,基建投入力度不断加大、网点建设步伐不断加快,金融企业应建立完整的《基建管理制度》,内容应涉及:基建项目立项管理、基建项目授权管理、项目招投标管理、基建财务管理、基建工程质量管理、基建工程档案管理等制度,同时建立制度更新机制。
    2、细化办法。由于基建管理专业性、操作性较强,为便于项目管理操作,应针对市场变化、行业情况、地方特色、风险控制要求制订科学的具有可操作性的实施办法或细则,规范基建工程建设领域的每个环节,制定设计变更管理办法、物资设备采供管理办法、合同管理办法、工程施工监理办法、基建工程档案管理办法等管理办法,从图纸设计、工程发包、签订合同、组织施工、结算审计、财务付款、竣工验收等方面加强内控制约,做到有章可循,强化项目设计程序与质量控制、招投标管理与风险控制、项目成本控制与授权管理、项目职责分工与责任追究等。
    (二)强化基建项目的环节管理。
    一是规范决策行为。加强对项目立项的可行性分析、设计合理性分析,建立规范的变更申报、批准及结算程序,防止出现项目决策失误,施工过程中拆除、重建等现象,减少不必要的损失浪费。二是明确工程项目流程的具体工作与目标,对项目招投标、合同管理、签证等操作流程进行细化,规范项目各环节程序流程与要求。三是流程人员配置。应明确各环节管理职责并落实人员,避免项目管理人员不足或一人多岗现象,防止出现因专业能力精力多方因素,难以保证精细管理,也不便于监督情况。四是强化跟踪监督。对项目设计、招投标、合同谈判、合同签订、合同变更、合同履行、现场管理、竣工验收等均需明确跟踪监督部门与责任人员,加强权力制约和监管,防控设计变更、招投标管理、合同变更、合同履行、工程质量等管理环节的风险。
    (三)强化对委托机构的管理控制。
    基建工程项目委托社会机构设计、招投标、审价等是通行做法,但由于我国社会机构为追求收入存在着许多不规范的运作。因此不能简单的进行委托代理,更应当充分行使委托人的知情权、参与权、监督权,除委派工作人员负责资料的审查、传递、参与现场复核和与施工方的对帐外,还应加强关键环节的制约,引入招、议标机制;明确工作程序及双方的权利义务;接受委托机构与基建工程项目的乙方沟通联系必须由甲方负责牵头,相关代理机构不得直接与乙方联系。
    (四)建立专业化的基建管理与监督队伍
    一是建设单位领导要加强专业技能学习,并统一思想,提高认识,把基建工程建设当作一把手工程,同时要选派一些业务能力过硬、工作责任心强的人员参与基建工程项目的管理,最大限度的发挥投资资金的使用效益,提高工程质量。二是审计等监督部门要加强业务知识的学习,培养专业基建监督人才,认真履行监督职责,建立科学合理的监督管理程序,做到事后监督与事前监督相结合,实行跟踪问责制度,从源头杜绝基建工程领域损失浪费和贪污腐败现象的产生。
    (五)实施基建项目评价制度,为领导决策提供信息参考。
    为促进商业银行基建管理质量的提升,应建立项目综合评价机制,通过评价,不定期进行管理制度完善、管理手段的更新,不断提升我行基建项目管理水平。一般项目建设期分为三个阶段:前期准备阶段、施工建设阶段和竣工决算阶段,项目前期监督评价项目可行性研究和评估,减少投资决策失误;在建期对设计概算的执行情况进行全面监督把控,防止一些不合理费用支出和概算外工程支出的发生,保持监督评价的及时性和连续性。对基建项目开展全面评价,不仅要从经济方面审查基建项目,而且要从技术、投资管理等方面评价基建项目本身的合理性、方向性和科学性及交付使用后的效益性;还要审查与建设项目有关的设计、投资、技术、监理等各方面的真实性和合法性。通过开工前、在建期和竣工决算期监督评价的前后呼应来实现项目监督的连续性,以便全面地对整个基建项目的经济活动进行客观、公正的评价,为领导决策提供有效的信息,提高决策的科学性。(尹小丽)
【关闭】    【打印】