构建国家财政审计大格局是《审计署2008至2012年审计工作发展规划》中的重要目标，也是今后审计工作的发展方向。财政审计大格局是一项系统工程，是审计机关充分发挥审计监督公共财政的职能作用，以维护财政安全和促进公共财政制度的建立、完善为目标，以全部政府性资金运行为纽带，以揭示和防范财政风险为着力点，统筹整合审计资源，有机结合不同审计类型，依托“两个报告”平台，从宏观性、建设性、整体性层次整合审计信息，形成目标统一、内容衔接、层次清晰的财政审计工作体系。笔者试结合工作实际，就地方审计机关构建财政审计大格局谈几点浅显的认识。
    一、对地方审计机关建立财政审计大格局的认识
    （一）财政审计是审计工作的龙头
    财政审计是国家审计机关依照《宪法》和《审计法》对政府公共财政收支的真实性、合法性和效益性所实施的审计监督，是国家审计永恒的主题。《审计法》规定，审计监督的总体目标是维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，促进廉政建设，保障国民经济和社会健康发展。国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支，国有的金融机构和企业事业组织的财务收支，以及其他依法应当接受审计的财政收支、财务收支，应当依法接受审计监督。从《审计法》的规定可以看出，国家审计监督的范围是“公共资金”。对公共资金的审计是审计工作的落脚点和工作主线，所有公共资金的形成、运行和使用都与财政管理密切相关。抓住了财政审计这个龙头，就是抓住了地方审计工作发展的命脉。
    （二）人大对财政监督的要求不仅是针对财政部门，也包括所有财政资金（广义为公共资金）以及与之相关的财政管理行为。
    各级人大对政府经济工作的监督，主要是对财政资金的监督。《中华人民共和国预算法》规定，“县级以上地方各级人民代表大会及其常务委员会对本级和下级政府预算、决算进行监督”。《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》第十九条规定“常务委员会每年审查和批准决算的同时，听取和审议本级人民政府提出的审计机关关于上一年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告”。刘家义审计长在2010年全国审计工作座谈会上的讲话中明确指出“财政审计工作要以推进实行全口径预算管理为目标，把政府的全部收支纳入审计范围，促进规范预决算编报制度，提升预算管理的统一性和完整性。”。这一要求是与人大监督的要求相吻合的。
    审计机关受本级政府委托对人大常委会提出的审计工作报告应该包括全部财政资金审计情况。构建财政审计大格局的审计范围就是全部政府性资金。构建财政审计大格局，首先是要在通过对政府对所掌管资金的管理情况和资金使用绩效情况进行审计的基础上，全面了解政府管理的财政收支活动，作出全面、客观和公正的评价。从人大对政府工作的监督来看，由本级政府归集、筹措、使用、支配、承担责任或者风险的全部资金的现状、格局、一定时期的趋势变化、可预期内的发展趋势和风险等宏观状况，对政府资金运作的全过程及风险运作的效益性、风险性及政府资金在运作过程中的成绩、问题、责任，各级人大常委会都有权进行监督。政府和审计机关有义务将全部财政资金的有关情况向本级人大常委会进行报告。
    （三）发挥审计建设性作用的重要平台是向人大常委会作出的审计工作报告
    从法律意义上说，最高层次、最重要的监督是人大及其常委会的监督。预算执行审计结果报告和工作报告是财政审计的最终成果，也是审计发挥“免疫系统”功能的有效载体。各级审计机关坚持“围绕中心、服务大局”，就是要围绕党委、政府的中心工作，按照宏观性、建设性、整体性的要求和已经确定的总体目标，在完成具体审计事项的同时，充分挖掘和整合各类信息，综合反映本级预算执行过程中存在的体制、机制、制度性问题，提出建设性意见，进一步提升“两个报告”的影响力，推动审计成果利用。人大监督有利于审计成果的利用，有利于推动体制、机制的建立和完善。
    （五）从民主法制发展的必然趋势看，信息公开是必然，应当坚持“两个报告”与审计结果公告并重。
    政府信息公开是推进民主法制建设的必然要求。近几年来，从审计署到地方审计机关都在大力推动审计结果公告，其中，最重要的就是将向人大常委会报告并审议通过的《审计工作报告》原文向社会公告，在社会上引起了强烈反响，每年都会引起热议。人们从审计结果公告中所看到的，不仅仅是一些问题和数值，更重要的是从中看到了党和政府推进民主法制建设和政务公开工作的决心。建立财政审计大格局在有利于人大监督的同时，也有利于社会公众了解国家经济秩序和财政资金运行的整体情况，有利于社会对国家财政资金运行的监督。
    二、地方审计机关构建财政审计大格局需要注意的问题
    （一）关于统筹整合资源的问题。
    一是要注意项目管理上的统筹。按照全部政府性资金的范围和内容，开展全部政府性资金专项审计调查，摸清总量规模及增长情况，收支结构及变动情况。按照全部政府性资金的各组成部分，制定三年或若干年轮审一遍的中长期审计计划，避免产生全部政府性资金的监督盲区和死角，其中社保资金、政府负债、土地出让金、环境资源、民生工程等重要资金，根据审计力量和需求提高审计频率。安庆市审计局实行的“对一级预算单位和重点二级预算单位三年轮审一遍，对下辖县（市）区和市经济开发区五年轮审一遍，对重大财政专项投入或人民群众关注的专项资金的筹集、管理和使用情况全面实行专项审计（调查），对政府重大投资建设项目实行必审制。”的滚动项目计划管理办法，即体现了项目管理上统筹思想。
    从国家审计的基本职责看，审计机关几乎所有的审计项目均应满足财政“同级审”一般属性和要求，注意突出财政审计的特色，满足人大和政府的双重需求。项目安排既要有专门的预算执行和财政财务收支审计，也要有经济责任、投资及其他审计和审计调查中的内容。财政审计大格局主要以财政预算执行审计的内容为基础，还应包括财政决算审计、专项资金审计、固定资产投资审计和其他财政收支审计。从国家审计的职能范畴来看，一切审计工作都应与财政审计有关，要以财政审计为主线，串引经济责任审计、专项审计、投资审计等审计业务工作，既要考虑满足各专业审计自身属性，又要考虑满足财政审计的总体要求，服务于财政审计，重财政审计不唯财政审计，将其它审计成果转化为财政审计成果并为财政审计所共享。
    二是要注意时效管理上的统筹。要做好审计时效的管理，在审计时间的安排上要服从和服务于各级人大常委会的工作安排。以向本级人大常委会报告审计工作的时间为规定，超前谋划，丰富和创新审计工作的形式和内容。从上一年度的第四季度开始即着手谋划第二年的财政“同级审”工作，选择全部重要的审计成果纳入财政审计工作报告；每年上半年则将主要力量投入与财政“同级审”密切相关的项目。
    在工作时序上，要由事后审计向事后审计和跟踪审计、即时审计并重转变，解决审计的“马后炮”问题。如，要探索在编制财政预算的时候就提前让审计部门介入，参与人大对预算的审查；要探索财政联网审计的新思路，及时发现问题；要探索对民生工程等专项资金进行绩效跟踪审计，提高资金的使用效益；要加强政府投资重点建设项目的跟踪审计，把跟踪审计与竣工决算审计相结合等等。
    在审计时效管理上，还应当坚持以制度管人管事的理念，保障审计时效的可控度。如安庆市审计局实施的审计项目进度周报制和审计工作进度季度分析制，就有效地促进了审计效率的提升，据统计，自2009年实施相关制度以来，审计项目数量增加了三成，这对于扩大财政审计的覆盖面无疑产生了积极的影响。
    三要注意审计力量上的统筹。一方面要加强对财政审计职能部门人员的力量配备；另一方面在组织实施专业审计时，要突出重点，必要时跨部门进行审计力量重组，确保把较强的力量用在财政审计上。同时，围绕财政资金流向和项目实施，积极组织上下级审计机关的联动审计，充分发挥审计机关的整体合力。
    四要注意以财政审计为切入点，夯实对地方审计机关双重管理的基础。上级审计机关要强化对财政审计工作的领导，特别是要加强对财政预算执行审计工作的领导和业务指导，坚持预算执行审计结果报告向本级政府和上级审计机关同时报告的法律规定。要整合审计力量资源，加大对在地方的垂直管理部门、单位和财政转移支付资金、各项建设资金的审计授权工作力度，把这些部门、单位和资金纳入财政审计范畴，拓展财政审计的覆盖面。要完善对地方审计机关的绩效考核机制，突出财政审计的份量。
    （二）关于审计目标确定的问题。
    一是要提升审计目标的宏观性。审计目标要由重点揭弊向批判性、建设性并重转变，着力发挥审计机关在推进体制机制建设中的作用。推进财政审计大格局，将进一步凸显财政审计的综合性和宏观性，这是其他任何单项审计所不能实现的。审计机关和审计人员应提高洞察问题的敏锐性和选择重点的敏感性，善于从宏观上对财政审计中发现的问题和情况进行归纳分析，透过现象挖掘产生问题的根源，从体制、制度和机制等层面提出解决问题的办法，从而达到预期的审计效果，充分发挥财政审计的建设性作用。
    二是要合理界定全部政府性资金的范围。构建财政审计大格局，其具体的工作目标就是对全部政府性资金进行审计监督。按照目前的管理模式，全部政府性资金分为预算管理资金和非预算管理资金两大类，前者主要指一般预算和基金预算资金；后者主要指未纳入预算的非税收入、专项资金（基金）、部门（单位或国有投融资机构）管理的资金（包括政府负债）。从部门分布看，全部政府性资金包括：财政部门管理的各类财政性资金；未纳入财政管理的行政事业性收费收入；滞留于国土部门、土地储备中心、经济开发区等的土地出让金收入。政府各部门及政府所属投融资机构的政府负债。社保部门未纳入财政管理的社保资金；地税部门减免的税费；国土部门减免的土地出让金；其他符合全部政府性资金涵义的资金，如行政部门结余资金，包括行政经费结余、专项经费结余和其他资金结余。从收入种类看，全部政府性资金包括：政府凭借法律法规赋予的公共权力取得的税收收入、政府性基金、罚款和捐赠收入；政府凭借公共产权取得的国有资产收益、土地出让金、政府性收费和特许权收入；以政府的名义或者凭借政府所掌握的公共产权如土地所取得的地方政府性债务；由政府管理、需要政府承担最终支付责任的社会保障金等基金以及体现政府对自身资源让渡的各类减免的税费。只有合理界定全部政府性资金范围，才能确定工作的内容和目标，从而实现真正意义上的全部政府性资金审计。
    三是要加强各专业审计目标与财政审计目标的结合，把财政审计的重要事项贯穿于各专项审计或审计调查中。要善于运用目标管理技术去整合审计资源，满足人大、政府和社会等不同主体的需求，一次审计多项成果，以财政预算执行审计带动其他审计项目的开展。在条件成熟时，可以积极稳妥地探索将经济责任审计成果纳入财政审计工作报告中，加强人大对其所任命干部的监督。
    （三）关于审计方式方法的创新问题。
    一是在审计方式上。要将传统审计、专项审计及专项审计调查相结合，真实、合法审计与绩效审计相结合；审计手段上，要从制度上积极推进财政联网审计，实现对财政收支行为的常态审计监督。
    二是在审计类型上。要探索和实施财政绩效审计，以点带面，形成以绩效审计为主体的财政审计新格局。绩效审计既是公共管理发展的必然要求，也是现代政府审计的本质要求，符合审计发展方向，更是审计转型的重要标志。要以政府投资的重点工程项目跟踪审计、政府及有关部门决策绩效跟踪审计为着力点，在审计中积累经验，加强研究，逐步深化。（何家虎）
    

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