国家审计机关审计质量控制机制现状及发展刍议
谷鹏羽(河北省固安县审计局)
【发布时间:2010年10月19日】
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    我国新时期国家审计发展已有近三十年的历史。在这一发展历程中,审计机构建制趋于合理,审计队伍素质不断提高,审计管理系统日渐科学,审计质量建设有效规范,审计职能发挥也逐步扩大,但与之相匹配的审计质量控制机制尚不完善,使得审计质量控制的范围、程序、操作和实效呈现高视角低站位的初级状态。尤其在基层审计机关,因受到多种因素的困扰,造成审计质量控制的相对弱化或缺位,不能很好地发挥作用。
    一、 我国国家审计机关审计质量控制的历史回顾
    (一) 从法律法规层面看审计质量控制机制发展脉络
    依据1995年《审计法》,国家审计署于1996年颁布了《中华人民共和国国家审计基本准则》(已失效),其中对审计组长对审计工作底稿的检查复核权以及对审计组成员的监督权做了具体规定,同时还明确“审计机关可以建立健全审计报告复核制度,设立专门机构或者专门人员,对审计组提出的重要审计事项的审计报告或者其他认为有必要复核的审计报告,进行复核。”国务院于1997年颁布了《中华人民共和国审计法实施条例》(已失效)也对此做了明确规定。这些与《审计法》紧密相关的条例细则不仅进一步确立了审计机关对审计报告的审定权,而且还提出了审计机关专门机构或人员复核这一崭新的审计质量控制理念,无疑这是一个全新的突破。
    1997年实施的《审计机关关于审计复核工作的规定》(已失效)中,国家审计署明确了复核机构是各级审计机关的法制机构,并规定未设立法制机构的审计机关,应当确立本机关的复核机构或者专职复核人员。自此,审计机关审计质量控制机制开始建立。
    2000年国家审计署重新修订颁布了《中华人民共和国国家审计基本准则》以及一系列具体准则又进一步明确了审计机关的审定权,规定“审计报告经复核后,由审计机关审定。一般审计事项的审计报告,可以由审计机关主管领导审定;重大事项的审计报告,应当由审计机关审计业务会议审定。”此条款中,首次提及了“审计业务会议”这一概念。同时在审计署6号令中,还将审计机关审计质量控制步骤确定为“三级复核”程序,并将审计业务会议作为审定审计报告和审计决定等审计文书的终极程序固定下来。至此,审计质量控制机制作为法律法规层面在各级审计机关中得以初步确立。
    (二)从审计实践层面看审计质量控制机制运行现状
    审计实践表明,审计质量控制机制的建立、完善和健康运行是一个循序渐进的过程。1998年,按照上级审计机关的要求,“审理委员会”作为审理机构在省、市、县审计机关相继成立,成员一般由本局领导班子及中层业务骨干组成。当时,由于审计质量控制意识比较淡薄,加之缺编等外在因素影响,使得这一机构基本形同虚设,不能发挥相应的审理作用,但是“审理”这一理念被十分鲜明地提升到各级审计机关领导决策的高度。一些地方审计机关开始尝试利用“审理委员会”来行使审计事项的集体决策权力,只是审理范围很窄,不够普及。
    审计署1——6号令的相继颁布,使审计质量得到各级审计机关重视,与之相关的质量控制方面的研究与实践随之展开。按照审计署令的具体要求,“三级复核”制度作为一种新的审计质量控制机制开始在全国审计机关范围内建立,由此,审计质量受到各级审计机关的普遍重视。以河北省为例,“质量是审计工作的生命”成为全省各级审计机关的共识。2001年至今,河北省审计厅已连续11年在全省审计系统范围内组织开展审计项目质量评比工作。近几年,均有审计项目获得国家审计署评优奖励,在很大程度上促进了全省审计机关审计质量意识的提高和审计质量控制机制的有效运行。
    三、“三级复核”机制下的审计质量控制分析
    2001年以来,各级审计机关开始逐步实行审计项目操作过程中的“三级复核”制度。审计署颁布《审计机关审计项目质量控制办法》(试行)后,审计业务会议制度又被纳入审计质量控制环节,成为审计项目实施过程中的最后一道控制屏障。分析10余年的审计实践不难看出,一方面,“三级复核”制度在各级审计机关提高审计项目质量,减少劣质产品产出过程中,切实发挥了重要的控制作用;另一方面,由于受到诸多因素的共同影响,使得这一机制下的防控体系漏洞较多,实效与预期具有一定距离,质量控制的真空地带依然存在,于是审计风险便依附其中。
    笔者在对该机制的优劣分析中,将略去对其积极作用的论述,单就现行质量控制体制在实践过程中的不合理部分加以提炼,以供同行研讨。
    一是法制机构建制不全存在弊端。
    从目前情况看,地方审计机关的内部法制机构普遍存在建制不全的现象。尤其县级审计机关长期受到缺少编制和专业技术人员不足的困扰,很难按照要求与上级审计部门统一法制机构建制。据廊坊市审计局调查结果显示,由于受到编制等外部因素的限制,目前未建立专职法制机构的县级审计机关占全市县市区局总数的70%, 尚有部分县市区局未设专职法制机构和人员,这些局的法制工作经常处于为应付评比而临阵磨枪的状态,不利于对审计项目质量的日常管理。
    二是法制机构在审计机关内部权威性不足。
    在“三级复核”制加审计业务会议制度合成的审计质量控制体系框架下,各级审计机关的法制机构一般行政级别与其他业务职能机构平级,更多的则处于无编制无职位的尴尬境地,造成法制人员工作起来理不直气不壮,挺不起腰杆,相应的复核职能也就得不到根本发挥,使“三级复核”的第三级流于形式,一、二级复核便签字了事,无人监管,更谈不上分清责任,降低风险了。
    三是“审计业务会议”的孤立地位不容忽视。
    2000年审计署令中确立了“审计业务会议”作为审计报告、审计决定等审计文书发出的最终审核程序的权威地位,但按照准则规定,这一程序的执行在“三级复核”之后。依实践情况看,审计项目操作到这一环节,经交换意见与复核程序,审计结论及处理处罚结果已基本确定,“审计业务会议”作为审计实施环节必须完成的流程职能流于形式,发挥不了其应有作用。同时,审计项目结果是建立在审计实施过程中的诸多环节环环相扣的基础之上,不是孤立的,“审计业务会议”只对已基本成形的审计文书展开讨论,表面上是发挥集体智慧的威力,确保审计处理处罚公平公正公开,在具体操作过程中,难免会断章取义,有失公允。
    四是综合评定审计质量的手段相对单一。
    近年来,各级审计机关之间围绕审计项目质量开展的评比活动成为衡量审计质量的主要手段,评比的方式主要是依据详尽的评比标准,对已完成的审计项目进行综合评分,分出优劣,进行表彰奖励。毋庸置疑,这一手段对推动各级审计机关的审计质量建设发挥着一定的积极作用,但由于是事后评比,也不可避免的出现了为优化评比结果而后补质量控制的情况,造成控制滞后,在一定程度上抵消了评比活动本身对推动审计质量控制的积极作用。
    五是法制人员素质不高制约质量控制实效。
    审计机关法制工作涉及审计、会计、财务管理、法律甚至写作等诸多内容,技术含量很高,缺乏一定工作经验和知识水平的人员很难胜任。从当前情况看,各级审计机关尤其是市县两级审计机关法制人员素质不高也成为制约审计质量控制的重要因素。一方面,法制工作枯燥无味,业务能力强的审计人员不愿承担;另一方面,法制机构不稳定,造成人员流动性大,使得法制工作经常处于变动状态,缺乏稳定性;再有,法制人员个人素质不能满足审计质量控制工作的需要,这在很大程度上弱化了审计质量控制实效。
    六是不能适应信息化建设环境下的审计质量控制需求。
    现阶段,信息化建设的步伐正在加快,无疑会对审计质量控制机制的建立和运行产生深远影响。当前,部分省市两级审计机关已达到现场审计系统AO与审计管理系统OA的资料交互,实现了对审计项目质量的实时监控,可见,利用网络管理和控制审计项目的时代已经开启。但是由于受到人员、技术及工作习惯等因素的影响,部分市级和多数县级审计机关还跟不上信息化建设的发展步伐,从管理理念、应用技术和改变习惯等方面,均与审计质量控制的信息化相去甚远,这一状况亟待改善。
    四、完善审计质量控制机制的建议
    第一,整合审计质量控制资源,凸显“审理”威力。
    2010年2月2日国务院第100次常务会议修订通过的《中华人民共和国审计法实施条例》第四十条,明确规定“审计机关有关业务机构和专门机构或者人员对审计组的审计报告以及相关审计事项进行复核、审理后,由审计机关按照下列规定办理……”。可见,在这一审计质量控制机制中,复核是基础,审理是关键。因此在具体操作过程中,各级审计机关应该摒弃过去那种过度依赖复核结果,召开审计业务会只是走过场的做法,不仅要提高“审理”在审计质量控制机制中的地位,而且要结合工作实际,不断探索和丰富审理的范围、角度、形式和内容,从而切实发挥其在审计机关内部质量控制环节中威力和作用。
    第二,强化法制机构稳定性和权威性,提升复核效力。
    在现行的审计质量控制体系里,审计机关内部法制机构和人员是主力,对审计项目的“三级复核”是质量控制的基础和核心,但是这一机构和人员的不稳定性影响了质量控制的实际效果,又因其缺乏足够的权威性造成质量控制的先天性弱化,法制人员在对审计项目复核过程中,说话不硬气,观点不被认同,工作开展起来相对困难。这就要求审计机关从强化法制机构的稳定性和权威性入手,一方面通过采取有效措施,进一步完善各级审计法制机构的合理建制,配齐具有一定专业水平的专职法制人员,确保审计质量控制工作开展的实效性;另一方面通过提高法制机构和人员的行政级别,切实保证法制工作在审计质量控制机制中的权威性。
    第三,丰富质量控制内涵,实现常态化监管。
    在当前审计质量控制实践中,审计机关尤其是基层审计机关存在着重审后控制而轻审中和审前控制现象。审后控制的对象是已经整理完结的纸质审计项目档案,控制的方式是按照评比标准进行适当包装,控制的目标是在评比中获得奖励。可见,这一现象有悖于审计质量控制的初衷。为了使这一现象得到根本转变,建议各级审计机关要适当减少对审计项目质量的评比活动,废止一些八股式的评比标准,同时要将质量控制的重点转向对审计项目的审中控制方面,控制的关注点也应从单纯的纸质文档转移到审计项目各操作环节实效上来。只有这样,才能切实实现对审计项目操作过程的全过程跟踪控制,是控制目标不跑偏,控制过程不敷衍,控制失效不虚增。
    第四,适应信息化环境变化,推动实时网络控制。
    按照审计署确定的金审工程发展目标,信息化建设全面启动,这使审计机关通过网络实现对审计项目质量的实时控制成为可能。但由于受到主客观条件的共同影响,使计算机审计及网络建设规模、速度、利用效率和水平在各级审计机关之间参差不齐,这就造成通过OA系统对审计项目的网络化控制在部分市县级审计机关难以实现。因此,建议一要提高认识,要牢固树立跟不上信息化建设步伐就是落伍的思想,切实将AO和OA在审计实践中的应用抓在实处。二要将信息化建设作为平台,通过AO和OA的交互管理,切实达到审计质量控制在网络环境下的运行效率。三要根据信息化环境下对人员素质的要求,不断强化培训,更新人员知识结构,确保审计质量控制实效。
    第五,建立责任承担机制,降低质量控制风险。
    在审计质量控制机制运行过程中,各个控制环节都存在着责任风险。如果法制人员在相应控制环节把关不严,使不合格的审计项目随意通过,审计质量控制带来的风险可想而知。从目前实际情况看,这一环节控制尚存漏洞。因此,审计机关要建立和完善各个质量控制环节的责任承担机制,通过细化制度来规范行为,促使法制人员充分认识到自身承担的责任。同时还应建立各质量控制环节的双人或多人签字制度,避免法制人员因工作疏忽渎职而影响审计质量,从而实现审计质量控制零风险。
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