浅谈政府投资项目审计决定与施工合同的法律效力
刘有松(湖北省黄冈市黄州区审计局)
【发布时间:2010年10月18日】
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    《中华人民共和国审计法》规定各级审计机关代表国家行使审计行政权力,对行政相对人的财政财务收支的真实、合法和效益进行监督。依法做出审计决定是《审计法》赋予审计机关的权力,审计决定依据《审计法》作出,具有公法属性。《合同法》调整平等主体的自然人、法人、其他组织之间的民事权利义务关系。合同依据《合同法》签定,具有私法属性。两者在各自范围内、各自层面上发挥作用,各得其所。
    因此,合同的效力和审计决定的效力互不冲突。
    第一,合同是否有效的决定因素是合同是否符合《合同法》的有关规定,而不是其内容是否与审计决定一致、审计机关是否认可。建设单位和承建单位依法签定的合同有效,即使合同中规定的价款与审计决定认定的不一致,合同的效力也不受审计决定的影响,审计决定不应也不能否定合法合同的效力。
    第二,如果建设单位依据审计决定少付建筑项目价款,承建单位以建设单位为被告提起民事诉讼的,无论法院是否采信审计决定,并不影响审计决定的法律效力。审计决定一经做出就对建设单位具有先定力、公定力、确定力、拘束力、执行力(但对承建单位无上述效力)。按照《审计法》的有关规定,审计决定符合《行政处罚法》、《审计法》等有关法律规定的,即为有效,即使在被审计单位和承包单位之间的国家建设项目民事诉讼中法院并不采信审计决定,也不影响审计决定的即定效力。
    综上所述,合同和审计决定即使内容上有所冲突,但仍在各自范围内发生法律效力。合同、审计决定的法律效力都是客观存在的,合同的效力非因法定事由,不会因为审计决定的存在、审计机关的看法而失去其效力;审计决定的法律效力也不会因为被审计单位的不同认识、人民法院的采信与否而有所改变。
    实践中,建设单位(被审计单位)究竟应当支付多少价款给承建单位是个民事法律问题,解决该问题合同优先,应当以双方合法签定的合同为准。审计机关尽管无权否定合同,但有权监督建设单位(被审计单位)签定合同是否尽到了应有的谨慎职责、支付的价款是否真实合法效益。即使建设单位(被审计单位)在签定合同时有过失,支付的价款与审计机关的审计决定不一致,但只要该过失的程度达不到《合同法》规定的合同无效的程度,合同仍然有效,承建单位仍然有权按照合同获得价款。建设单位(被审计单位)过失多付价款的,审计机关可以对其进行审计处理处罚,或建议其主管部门追究行政责任,并不能以行政权力干预合法民事权利,要求承建单位少收价款或退回多收的价款。
    在政府投资项目纠纷中,如何协调权力和权利的价值取向,统一两种法律关系的法律后果?
    一是审计决定如果要审减合同确定的价款,在审计过程中必须征得承建单位的书面认可。
    二是审计中注意查证建设单位和承建单位是否存在共同串通、提高价款、侵害国有资产等行为。
    三是签订施工合同时必须在合同中约定“审计机关对本建设项目进行审计,应当以审计机关依法作出的审计结果作为价款结算的依据。”或“审计机关作出的竣工决算审计结果,应当作为项目竣工财务结算和国有资产移交的依据。审计机关对政府投资项目依法作出的审计结果,对建设、勘察、设计、施工、采购、供货、监理等与投资项目直接有关的各单位均具有约束力。”等条款,规避审计风险。(刘有松)
    
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