浅谈财政审计大格局下审计系统的凝聚力
韩书红（河北省磁县审计局）
在国家审计中，上下级审计机关有着十分密切的关系，主要体现在《中华人民共和国审计法》第九条 “地方各级审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作，审计业务以上级审计机关领导为主”第十七条 “地方审计机关……对本级预算执行情况和其他财政收支情况进行审计监督，向本级人民政府和上一级审计机关提出审计结果报告”，第二十八条“上级审计机关可以将其管辖范围内的审计事项，授权下级审计机关进行审计”。
财政审计大格局已成为审计的大势所趋，这不仅需要整合各审计机关内部的审计资源，同时也需要上下级审计机关之间的合作，比如近几年不断有审计署或省审计厅组织的行业审计和专项资金审计任务下达到基层审计机关，如从2007年开始对地税系统的税收征管和经费收支审计、2006年及2010年的退耕还林专项资金审计、2007年的土地出让金和土地开发整理资金审计等，这些项目一般都是由组织项目的审计机关发放统一的实施方案，方案对审计目标、审计范围、审计对象、审计内容与重点及审计工作要求等都有明确具体的要求，有效实现了上下联动，资源共享，在一定程度上使审计系统作到上下一盘棋，既充分整合审计资源，又加强了审计机关的系统意识和凝聚力，在实际工作中取得了不错的效果。另外还有“上审下”“交叉审”等审计形式，把上下级审计机关联系在一起，作为基层审计机关的一名普通工作人员，我有幸参加过几次上级统一组织的专项资金审计、行业审计和审计项目，深深体会到上级审计机关制定的方案严谨、细致、全面、可操作性强，并通过这些项目的审计开阔了自己的思路和眼界，但我认为目前的审计机关上下级机关仍存在各自为政、凝聚力不强的情况。
一、审计系统凝聚力不强的主要表现
（一）下级审计机关向上级提交的审计报告没有全面反映审计发现的问题。如根据《审计法》的要求下级审计机关每年向上一级审计机关提交审计结果报告和上级统一组织的专项资金和行业审计报告，在报告提交前下级审计机关要先把报告提交本级人民政府和有关主管部门，政府和部门领导要先对审计报告进行把关，对审计发现的问题进行筛选，对一些无关痛痒和普遍存在的问题在报告中进行反映，而对一些关系本级政府利益或对当地领导人政绩有负面影响的问题则进行了剔除。
（二）上级审计机关对下级的业务指导与培训较少。如近几年伴随着财政体制的改革出台了部门预算、国库集中支付、政府采购、收支两条线等制度，而审计的重点与方法也应发生相应的改变，但对于在实际工作中如何跟上形势的变化，并没有举办相应的培训。再比如对于计算机审计的应用，基层审计机关的水平与上级有较大差别。
（三）同一级别的基层审计机关之间缺乏必要的交流与沟通。如对于上级机关统一组织的审计项目，在审计过程中遇到的问题和审计结束后查处的问题互不沟通。
二、系统凝聚力不强的成因
形成这种现状的原因有多种因素，首先，跟目前的审计体制有很大关系。审计机关的经费列入本级财政预算，审计机关的负责人由本级政府任命，决定审计机关负责人升迁及财力丰歉的主要是本级政府，从制度上就表明了审计机关首先是本级政府的一个内部职能部门，必须服从政府的领导，为当地的经济及领导决策服务。对于上级机关委托的审计项目及需要报送的审计报告，当审计查出的问题虽与国家有关法律法规相悖但却对当地政府的有利，或影响到本级政府领导人的政绩时，政府自然会干预查出问题向上级审计机关汇报，审计机关出于自身的利益的考虑，自然会先把本级政府放在上级机关之前。其次，上级机关所布置的审计项目经常时间紧迫，工作繁重，且技术难度大，不仅要对有关的会计资料进行审计，还要审查大量的业务档案及有关卷宗，不仅要入户调查资金的使用及效益情况，还要到现场进行实地查看，不仅需要掌握所审计行业的会计制度，而且需要掌握有关的业务流程及行业特有的法律法规，要想按时保质完成任务需要一定的审计经费。当前由于各地财政的财力不一，基层审计机关的工作经费也很难保证完全到位。上级机关在布置任务时并没有拨付相应的工作经费，调动不起下级机关和一线审计人员的工作积极性。第三，由于上级审计机关对下级机关的业务培训与指导没有严格的考核量化标准与要求，而且对下级机关的业务培训与指导不能为上级机关带来效益，所以上级机关的培训积极性不高。
三、系统凝聚力不强的危害
（一）严重影响了审计的公信力。每组织一次行业或专项资金审计，从上级机关制定审计工作方案到层层布置、审前培训，到下级机关的审计调查和提交报告，都经历了自上而下层层布置又自下而上层层汇总的过程，不仅花费了审计系统大量的精力，而且还耗费了大量的财力，不可不谓是一项浩大的工程。有些审计发现的问题由于当地领导的干预在审计报告中未进行批露，被审计单位也未按有关法律法规受到应有的处理处罚，导致被审计单位对审计机关的小觑，并且这些问题由于有关领导的撑腰而屡查屡犯，使审计的权威大打折扣。
（二）不利于上层做出科学的宏观决策。国家审计是政府宏观调控体系的重要组成部分，审计机关通过对微观经济活动的审计监督，对国民经济运行中显现出来的弊端和宏观调控政策的执行情况作出反馈，在整个宏观调控体系中扮演着重要且不可替代的角色。目前我国的审计系统从审计署到省、市、县共有四个级别，每一层的审计机关都趋利避害对查处的问题进行筛选，到最后汇总时能进入上层视野的已是经过多次粉饰的结果。从而影响到上层的宏观决策，同时也没有充分发挥审计的“免疫系统”职能。
（三）审计风险提高，审计质量及效率下降。无论是专业技能还是学历水平，总体来说审计人员的素质随审计机关的层次降低而降低，下级审计机关由于得不到及时有效的培训和学习，掌握不了先进的审计技术和方法，使得基层审计机关的审计人员业务水平跟不上时代发展，与上级机关的差距越来越大，以至于影响到审计工作的质量和效率，加大了审计风险。
（四）审计的独立性受到一定程度的影响。独立性是审计的本质特征，也是审计区别于其他管理活动的独特之处。而经济来源上的独立是审计工作保持独立性的物质基础。虽然审计署、财政部出台了《关于切实保证地方审计机关经费问题的意见》，指出地方各级财政部门在预算中应排好本级审计机关履行职责的日常经费、审计外勤经费、聘请外部人员和专家经费、审计信息化工作的运行维护费用，由于各地的财力状况非常悬殊和当地领导对审计工作的重视程度不同，加上又没有具体的量化指标及有效的监督检查，在实际工作中落实起来有一定难度。所以很多地方审计机关经费紧张，有的审计经费与审计罚没款挂钩，审计的独立性在实际工作中受到一定程度的影响。
四、加强审计系统意识的方法及措施
（一）把目前的双重领导审计体制改变为垂直领导体制。减少地方政府对审计工作的影响和干预，增强审计的独立性。目前我国的工商、计量、药监等部门都实行了垂直管理模式，审计也可以借鉴。下级机关不仅仅是工作上受上级机关的领导，在负责人的任命及工作经费上也由上级机关给予保障。转变下级机关为地方政府和地方利益服务为主的现状，要把为上级服务放在首位，以为上级提供全面科学的宏观经济决策服务为第一要务。
（二）把上级审计机关对下级审计机关的业务制定量化标准。上级机关应采取多种形式的培训方式，要及时解决工作中遇到的实际问题，减少参加培训者办理的各得手续，取消对参加培训者的种种限制，培训的内容既有知识性培训也要有技能性培训，并针对不同层次的审计人员开展不同内容的审计业务培训，提高审计干部队伍的素质。上级机关应把审计工作方针、政策、业务规章制度、审计准则等对下级机关进行及时的培训，减少上下级机关之间的业务水平差距。对于上级机关统一组织的项目不能只发放实施方案，由于很多项目对下级机关来讲都是第一次审计，对有关的法律法规和审计方法都比较陌生，因此应在审前组织统一的培训和学习，审计过程中要适时的掌握各审计组的动向，并给与一定的业务指导和帮助，对各组在审计中存在的疑问和不解及时进行解答，并设立专门的咨询电话，有利于各组及时与上级进行沟通。审后要对各组查出的问题集中进行点评，让各审计组通过参加上级机关统一组织的项目，在业务上都有一定的提高，查找自己在工作中的不足和今后的努力方向。
（三）下级机关要积极主动地与上级进行沟通和交流。对于工作中遇到的疑难问题要及时向上级请教，对于新的法律、法规和有关审计业务方面的技能，下级审计机关要不等不靠，积极邀请上级有关专家对本机关人员讲授有关知识，这样不仅提高了业务技能和水平，在一定程度上也与上级机关搞好了关系，不能只强化审计机关是本级地方政府的部门观念，淡化审计系统意识。
（四）上级机关应想办法切实解决下级机关的经费。由上级机关统一组织的审计项目，应由上级机关统一提供审计经费，切实提高基层审计机关和工作人员的积极性，或由上级审计机关定期对下级财政部门的审计经费落实情况进行检查，促进审计经费的落实和到位，调动基层审计机关和人员的工作积极性。
《审计署2008至2012年审计工作发展规划》明确指出要“加强调查研究和经验交流，进一步加强对地方审计工作的指导。”，并具体说明要实行审计署领导分片联系点制度，加强署机关各单位与地方审计机关的联系；协调指导地方审计机关加强审计法治化建设，组织并推动地方开展审计项目质量检查和优秀审计项目评选等工作；加强审计业务指导；加强计划指导，促进整合审计力量；加强审计培训，安排审计署与地方审计机关互派干部到对方任职或参加对方组织的审计项目，加强沟通，促进交流，提高水平，锻炼干部等，通过以上一系列措施来加强与地方审计机关之间的关系。云南省审计厅通过设立预算执行审计、政府投资审计等五个专业审计工作协调领导小组，把与财政收支相关的各领域的审计工作统一纳入财政审计工作范畴，统筹规划安排全省财政审计工作。在审计中，坚持全省“一盘棋”，按照统一审计计划、统一审计工作方案、统一组织实施、统一审计程序、统一处理原则、统一对外公告的“六统一”，云南省审计厅的做法就是对财政审计大格局的诠释。
目前，公共财政体制改革对财政审计提出了新的要求和任务。审计机关应适应形势，认真分析研究财政改革的内容，及时转变思维方式，正确把握财政审计的发展方向，部门要在财政审计大格局视野下，维护财政安全，揭示和防范财政风险为着力点，把全部政府性资金纳入审计监督视野，只有把各级审计机关的审计资源科学统筹安排，才能充分发挥审计监督公共财政的职能作用，才能建立起财政审计大格局工作框架，真正担当起为作为国家经济社会运行“免疫系统”的角色，促进深化改革、健全法治、维护民生和推进政府职能转变，从而保障经济社会健康发展。 （韩书红）
财政审计大格局已成为审计的大势所趋，这不仅需要整合各审计机关内部的审计资源，同时也需要上下级审计机关之间的合作，比如近几年不断有审计署或省审计厅组织的行业审计和专项资金审计任务下达到基层审计机关，如从2007年开始对地税系统的税收征管和经费收支审计、2006年及2010年的退耕还林专项资金审计、2007年的土地出让金和土地开发整理资金审计等，这些项目一般都是由组织项目的审计机关发放统一的实施方案，方案对审计目标、审计范围、审计对象、审计内容与重点及审计工作要求等都有明确具体的要求，有效实现了上下联动，资源共享，在一定程度上使审计系统作到上下一盘棋，既充分整合审计资源，又加强了审计机关的系统意识和凝聚力，在实际工作中取得了不错的效果。另外还有“上审下”“交叉审”等审计形式，把上下级审计机关联系在一起，作为基层审计机关的一名普通工作人员，我有幸参加过几次上级统一组织的专项资金审计、行业审计和审计项目，深深体会到上级审计机关制定的方案严谨、细致、全面、可操作性强，并通过这些项目的审计开阔了自己的思路和眼界，但我认为目前的审计机关上下级机关仍存在各自为政、凝聚力不强的情况。
一、审计系统凝聚力不强的主要表现
（一）下级审计机关向上级提交的审计报告没有全面反映审计发现的问题。如根据《审计法》的要求下级审计机关每年向上一级审计机关提交审计结果报告和上级统一组织的专项资金和行业审计报告，在报告提交前下级审计机关要先把报告提交本级人民政府和有关主管部门，政府和部门领导要先对审计报告进行把关，对审计发现的问题进行筛选，对一些无关痛痒和普遍存在的问题在报告中进行反映，而对一些关系本级政府利益或对当地领导人政绩有负面影响的问题则进行了剔除。
（二）上级审计机关对下级的业务指导与培训较少。如近几年伴随着财政体制的改革出台了部门预算、国库集中支付、政府采购、收支两条线等制度，而审计的重点与方法也应发生相应的改变，但对于在实际工作中如何跟上形势的变化，并没有举办相应的培训。再比如对于计算机审计的应用，基层审计机关的水平与上级有较大差别。
（三）同一级别的基层审计机关之间缺乏必要的交流与沟通。如对于上级机关统一组织的审计项目，在审计过程中遇到的问题和审计结束后查处的问题互不沟通。
二、系统凝聚力不强的成因
形成这种现状的原因有多种因素，首先，跟目前的审计体制有很大关系。审计机关的经费列入本级财政预算，审计机关的负责人由本级政府任命，决定审计机关负责人升迁及财力丰歉的主要是本级政府，从制度上就表明了审计机关首先是本级政府的一个内部职能部门，必须服从政府的领导，为当地的经济及领导决策服务。对于上级机关委托的审计项目及需要报送的审计报告，当审计查出的问题虽与国家有关法律法规相悖但却对当地政府的有利，或影响到本级政府领导人的政绩时，政府自然会干预查出问题向上级审计机关汇报，审计机关出于自身的利益的考虑，自然会先把本级政府放在上级机关之前。其次，上级机关所布置的审计项目经常时间紧迫，工作繁重，且技术难度大，不仅要对有关的会计资料进行审计，还要审查大量的业务档案及有关卷宗，不仅要入户调查资金的使用及效益情况，还要到现场进行实地查看，不仅需要掌握所审计行业的会计制度，而且需要掌握有关的业务流程及行业特有的法律法规，要想按时保质完成任务需要一定的审计经费。当前由于各地财政的财力不一，基层审计机关的工作经费也很难保证完全到位。上级机关在布置任务时并没有拨付相应的工作经费，调动不起下级机关和一线审计人员的工作积极性。第三，由于上级审计机关对下级机关的业务培训与指导没有严格的考核量化标准与要求，而且对下级机关的业务培训与指导不能为上级机关带来效益，所以上级机关的培训积极性不高。
三、系统凝聚力不强的危害
（一）严重影响了审计的公信力。每组织一次行业或专项资金审计，从上级机关制定审计工作方案到层层布置、审前培训，到下级机关的审计调查和提交报告，都经历了自上而下层层布置又自下而上层层汇总的过程，不仅花费了审计系统大量的精力，而且还耗费了大量的财力，不可不谓是一项浩大的工程。有些审计发现的问题由于当地领导的干预在审计报告中未进行批露，被审计单位也未按有关法律法规受到应有的处理处罚，导致被审计单位对审计机关的小觑，并且这些问题由于有关领导的撑腰而屡查屡犯，使审计的权威大打折扣。
（二）不利于上层做出科学的宏观决策。国家审计是政府宏观调控体系的重要组成部分，审计机关通过对微观经济活动的审计监督，对国民经济运行中显现出来的弊端和宏观调控政策的执行情况作出反馈，在整个宏观调控体系中扮演着重要且不可替代的角色。目前我国的审计系统从审计署到省、市、县共有四个级别，每一层的审计机关都趋利避害对查处的问题进行筛选，到最后汇总时能进入上层视野的已是经过多次粉饰的结果。从而影响到上层的宏观决策，同时也没有充分发挥审计的“免疫系统”职能。
（三）审计风险提高，审计质量及效率下降。无论是专业技能还是学历水平，总体来说审计人员的素质随审计机关的层次降低而降低，下级审计机关由于得不到及时有效的培训和学习，掌握不了先进的审计技术和方法，使得基层审计机关的审计人员业务水平跟不上时代发展，与上级机关的差距越来越大，以至于影响到审计工作的质量和效率，加大了审计风险。
（四）审计的独立性受到一定程度的影响。独立性是审计的本质特征，也是审计区别于其他管理活动的独特之处。而经济来源上的独立是审计工作保持独立性的物质基础。虽然审计署、财政部出台了《关于切实保证地方审计机关经费问题的意见》，指出地方各级财政部门在预算中应排好本级审计机关履行职责的日常经费、审计外勤经费、聘请外部人员和专家经费、审计信息化工作的运行维护费用，由于各地的财力状况非常悬殊和当地领导对审计工作的重视程度不同，加上又没有具体的量化指标及有效的监督检查，在实际工作中落实起来有一定难度。所以很多地方审计机关经费紧张，有的审计经费与审计罚没款挂钩，审计的独立性在实际工作中受到一定程度的影响。
四、加强审计系统意识的方法及措施
（一）把目前的双重领导审计体制改变为垂直领导体制。减少地方政府对审计工作的影响和干预，增强审计的独立性。目前我国的工商、计量、药监等部门都实行了垂直管理模式，审计也可以借鉴。下级机关不仅仅是工作上受上级机关的领导，在负责人的任命及工作经费上也由上级机关给予保障。转变下级机关为地方政府和地方利益服务为主的现状，要把为上级服务放在首位，以为上级提供全面科学的宏观经济决策服务为第一要务。
（二）把上级审计机关对下级审计机关的业务制定量化标准。上级机关应采取多种形式的培训方式，要及时解决工作中遇到的实际问题，减少参加培训者办理的各得手续，取消对参加培训者的种种限制，培训的内容既有知识性培训也要有技能性培训，并针对不同层次的审计人员开展不同内容的审计业务培训，提高审计干部队伍的素质。上级机关应把审计工作方针、政策、业务规章制度、审计准则等对下级机关进行及时的培训，减少上下级机关之间的业务水平差距。对于上级机关统一组织的项目不能只发放实施方案，由于很多项目对下级机关来讲都是第一次审计，对有关的法律法规和审计方法都比较陌生，因此应在审前组织统一的培训和学习，审计过程中要适时的掌握各审计组的动向，并给与一定的业务指导和帮助，对各组在审计中存在的疑问和不解及时进行解答，并设立专门的咨询电话，有利于各组及时与上级进行沟通。审后要对各组查出的问题集中进行点评，让各审计组通过参加上级机关统一组织的项目，在业务上都有一定的提高，查找自己在工作中的不足和今后的努力方向。
（三）下级机关要积极主动地与上级进行沟通和交流。对于工作中遇到的疑难问题要及时向上级请教，对于新的法律、法规和有关审计业务方面的技能，下级审计机关要不等不靠，积极邀请上级有关专家对本机关人员讲授有关知识，这样不仅提高了业务技能和水平，在一定程度上也与上级机关搞好了关系，不能只强化审计机关是本级地方政府的部门观念，淡化审计系统意识。
（四）上级机关应想办法切实解决下级机关的经费。由上级机关统一组织的审计项目，应由上级机关统一提供审计经费，切实提高基层审计机关和工作人员的积极性，或由上级审计机关定期对下级财政部门的审计经费落实情况进行检查，促进审计经费的落实和到位，调动基层审计机关和人员的工作积极性。
《审计署2008至2012年审计工作发展规划》明确指出要“加强调查研究和经验交流，进一步加强对地方审计工作的指导。”，并具体说明要实行审计署领导分片联系点制度，加强署机关各单位与地方审计机关的联系；协调指导地方审计机关加强审计法治化建设，组织并推动地方开展审计项目质量检查和优秀审计项目评选等工作；加强审计业务指导；加强计划指导，促进整合审计力量；加强审计培训，安排审计署与地方审计机关互派干部到对方任职或参加对方组织的审计项目，加强沟通，促进交流，提高水平，锻炼干部等，通过以上一系列措施来加强与地方审计机关之间的关系。云南省审计厅通过设立预算执行审计、政府投资审计等五个专业审计工作协调领导小组，把与财政收支相关的各领域的审计工作统一纳入财政审计工作范畴，统筹规划安排全省财政审计工作。在审计中，坚持全省“一盘棋”，按照统一审计计划、统一审计工作方案、统一组织实施、统一审计程序、统一处理原则、统一对外公告的“六统一”，云南省审计厅的做法就是对财政审计大格局的诠释。
目前，公共财政体制改革对财政审计提出了新的要求和任务。审计机关应适应形势，认真分析研究财政改革的内容，及时转变思维方式，正确把握财政审计的发展方向，部门要在财政审计大格局视野下，维护财政安全，揭示和防范财政风险为着力点，把全部政府性资金纳入审计监督视野，只有把各级审计机关的审计资源科学统筹安排，才能充分发挥审计监督公共财政的职能作用，才能建立起财政审计大格局工作框架，真正担当起为作为国家经济社会运行“免疫系统”的角色，促进深化改革、健全法治、维护民生和推进政府职能转变，从而保障经济社会健康发展。 （韩书红）
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