财政审计大格局下的国有资本经营预算审计的定位和建议
蔡宜斌（审计署驻上海特派办）
摘要：构建国家财政审计大格局，推动财政审计工作发展，是审计署2008年至2012年审计工作发展规划的一个重要方面，也是国家审计贯彻落实科学发展观的重要举措。国有资本经营预算是我国政府预算的重要组成部分，与公共财政预算、社保基金预算共同构建了我国的政府预算体系。国有资本经营预算审计是构建国家财政审计大格局的一个重要环节。本文将从构建国家财政审计大格局的角度出发，分析国有资本经营预算审计的定位，并提出做好审计的建议。
关键词：财政审计 政府预算 国有资本经营预算
《审计署2008至2012年审计工作发展规划》提出“要整合审计资源，构建国家财政审计大格局，要以维护财政安全、防范财政风险、促进深化财政体制改革、规范财政管理，确保国家财政政策得到有效实施为目标来开展财政审计工作。”2010年7月，刘家义审计长在全国审计工作座谈会上提出：凡是政府应该管的钱都是国家财政，要积极构建财政审计大格局。在财政审计大格局下，审计机关应把全部政府性资金纳入审计监督视野，统筹安排部门预算、民生资金、经济责任、政府扩大内需资金、政府决算等各项审计和审计调查项目，构建目标统一、内容衔接、层次清晰的工作体系，进而发挥审计监督公共财政的职能作用。国有资本经营预算是我国政府预算的重要组成部分，与公共财政预算、社保基金预算共同构建了我国的政府预算体系。开展国有资本经营预算审计是构建国家财政大格局，推动财政审计工作发展的重要一环。
一、国有资本经营预算的涵义
建立国有资本经营预算,早在1993年十四届三中全会上就正式提出过。1995年颁布的《中华人民共和国预算法》及其实施条例关于国有资产经营预算的规定，标志着建立国有资本经营预算正式取得法律地位。但由于当时国家对国有企业实行了暂停上缴税后利润的政策,国有资本经营预算处于有其名而无其实的尴尬状况。直到2007年9月,国务院正式下发《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》,明确了试行国有资本经营预算的指导思想和原则,确定了国有资本经营预算的收支范围及编制、执行和审批程序后,才使国有资本经营预算正式进入了实施阶段。可以说,国务院文件的下发,标志着我国国有资本经营预算制度正式建立。
根据《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》规定,国有资本经营预算,是国家以所有者身份依法取得国有资本收益,并对其进行分配而发生的各项收支预算。国有资本经营预算是我国建立政府复式预算体系中的重要组成部分，是以国有资本的宏观运营为目标，反映国家作为资本所有者代表与国有企业之间的收益分配和再投资关系，并通过计划、反映和监督国有资产管理机构履行出资人职责的活动来实现国有资本的保值增值，推动经济结构战略性调整与国有企业的根本性重组，确保国有资本的优化配置，服务于政府社会和经济管理的总体目标。
二、财政审计大格局下的国有资本经营预算审计定位
在财政审计大格局下，国有资本经营预算审计不能仅仅停留在预算执行的具体事项上，还必须站在国家公共财政的高度，从维护国家经济安全、建设和谐社会、完善市场经济制度、促进公共财政体系建设、深化国有企业改革的角度思考问题、分析问题、提出建议，真正发挥审计的免疫系统功能作用。
（一）国有资本经营预算审计要着眼于维护国家经济安全。
我国的基本经济制度是以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的制度。国有企业是我国国民经济的重要支柱，是我国社会主义基本经济制度的重要保证。通过国有资本经营预算增强财政对支柱产业和高新技术产业中重要骨干企业的投入，实现国有经济的战略调整和国有企业的改革发展，增强国有经济在关系国民经济命脉的重要行业和关键领域的支配地位，促进国民经济结构的优化和升级，引导和带动整个社会经济的发展，保障国家经济的安全。
（二）国有资本经营预算审计要着眼于促进和谐社会的建设。
我国社会保障体系目前的保障水平还不高，资金支付标准很低，在很大程度上只能勉强解决被保障对象的生存问题，而不能支持其提高自我发展和自我保障能力，社保基金缺口的存在甚至扩大是必然的，这一现状与构建和谐社会，保证各阶层、各群体共同分享经济社会的发展成果的执政方针是相悖的。国有资本经营预算作为市场经济条件下政府宏观调控的衍生手段，要在构建新型社会保障体系中发挥积极作用。以国有资本经营预算收入的一部分弥补社保基金缺口，切实增强社会的抗风险能力，提高全体公民尤其是低收入群体的社会安全感，从而有力地推动和谐社会的建设进程。
（三）国有资本经营预算审计要着眼于完善社会主义市场经济体制。
随着我国社会主义市场经济体制的建立，政府的职能范围发生了较大的转换，国有企业日益成为独立参与市场活动的、自负盈亏的市场主体和法人实体，从而相应要求政企分开、政资分开。实行国有资本经营预算，使得政府作为国有资本所有者所拥有的权力与作为社会管理者所拥有的行政权力相分离，促进政府职能转换与政企分开；国有企业对政府的依附关系能够得到解脱,成为独立的市场经营主体，从而建立现代企业制度。政府与国有企业的责任也更加明确：国有企业按照国家有关国有资本与财务管理的规章制度，承担国有资本保值增值的法律责任；政府通过政府预算对企业实行有效的产权制约引导和监控，维护国有资产的合法权益。有利于社会主义市场经济体制的进一步完善。
（四）国有资本经营预算审计要着眼于建立公共财政预算框架体系。
随着社会主义市场经济的不断发展和深入，逐步建立与其相适应的公共财政框架的任务更加明确和突出。建立国有资本经营预算正是为了完善公共财政预算体系，实现财政对国有资产的管理从计划、行政管理为主向市场化运作的产权营运为主的转变。通过国有资本经营预算的编制、执行及决算的全过程监控，可以更有效地运行国有资产进退机制，促进经济结构的合理调整和优化升级。另外，建立国有资本经营预算也是依法理财，体现政府预算透明高效的需要。即通过国有资本经营预算，将国有资产收益及其再投资置于国家的制度框架及法律监控之下，从根本上规范其管理。同时，国有资本经营预算通过人大监督，真正为社会公众行使国有资产经营情况的知情权和监督权搭建起一个信息平台。应该明确的是，国有资本经营预算是政府预算框架体系的有机组成部分，政府预算的完整性不仅不能因机构、预算的分立而被肢解，相反必须得到加强。
三、做好国有资本经营预算审计的几点建议
（一）提高认识，适应财政审计大格局新需要。
构建财政审计大格局，国有资本经营预算审计必须更加注重宏观审计目标，关注全局性、整体性和效益性，力求在把握总体、揭示微观问题的基础上，从中审查分析出带有苗头性、倾向性、普遍性的问题，从根源上剖析查找原因，从完善国有资本经营预算制度、管理体制和机制上尽可能多地提出审计建议，推动国有资本经营预算制度的健全和完善，从而真正发挥审计的免疫系统功能作用。审计内容要跳出“预算执行”框框，紧紧围绕财政“重点、热点、难点”问题，确定每年财政审计工作新的侧重点，注重把政府关心、人大关注的问题纳入到审计方案中去，以增强国有资本经营预算审计的宏观性、针对性、效益性和时效性。
（二））同财务收支、经济责任、投资等审计相结合。
国有资本经营预算审计同财务收支审计、经济责任审计、固定资产投资审计等在审计内容、审计目标上相一致。对国有资本经营预算审计是建立在企业财务收支审计基础之上的，企业经营的真实性、合法性为经营预算审计提供了基础财务数据。同时，将经营预算的执行情况与企业的经济责任审计相挂钩，将是否认真履行国有资本收益上缴义务、是否根据国家确定的国有资本经营预算支持方向和重点并结合本企业发展的需要编报企业具体的项目支出预算、是否严格按照批准的范围申请和使用预算资金等，作为评价国有资产经营业绩的重要依据。目前国有资本经营预算资金基本上是投入到具体单位的具体建设项目上，国有资本经营预算支出的使用效益很大程度上体现在投资项目的效益。国有资本经营预算审计以提高国有资本的使用效益为核心，关注资金的使用方向，对随意调剂、挤占挪用等问题要重点监督，结合国家宏观调整政策，检查国有资本经营预算支出的投资项目是否符合国家的产业布局和发展战略，投资效果是否达到预期的经济效益和社会效益。
（三）打破专业分工，全面整合审计资源。
国有资本经营预算审计计划要坚持全局一盘棋，通盘考虑项目安排，全面整合财政、企业、投资、金融等领域审计资源，统一到构建财政审计大格局这一中心上来。一方面，审计机关内部必须统一组织领导、统一协调动作、统一程序和要求，使有限的审计资源发挥最大的效能，真正形成全局上下一起上的工作机制，不搞各自为政，集中人员，集中时间，集中精力，齐心协力构建好财政审计大格局。另一方面，就是审计方式方法实行大结合，国有资本经营预算审计要坚持基础审计与制度审计相结合、审计与审计调查相结合、财务审计与业务审计相结合、手工审计与计算机审计相结合、收支审计与管理效益审计相结合，多管齐下，形成合力，切实提高国有资本经营预算审计的效率和效能。
（四）加强审计人员培训，开拓思维。
应加强审计人员有关国有资本经营预算管理的业务培训，认真学习国家实行国有资本经营预算的相关政策文件及法律法规依据，在充分了解国有资本经营预算开展政府审计的重要意义的基础上，紧紧围绕构建财政审计大格局这一个中心，树立科学审计理念，开拓思维，将国有资本经营预算审计自觉统一到维护国家经济安全、建设和谐社会、完善市场经济制度、促进公共财政体系建设、深化国有企业改革的目标上。（蔡宜斌）
参考文献：
1．文宗瑜、刘微，“国有资本经营预算要关注并解决的若干重大问题”，《经济研究参考》2008年第4期。
2．陈艳利，“国有资本经营预算制度的构建：体系框架与难点解析”，《财政研究》2008第10期。
3．陈柱兵，“国有资本经营预算的历史沿革、内涵及意义”，《经济研究参考》2008年第48期
4．肖振东，“国有资本经营预算审计：政府审计的新主题”，《审计月刊》2008年第3期。
5．项文卫，“关于构建财政审计大格局的思考”，《中国审计报》2009年12月23日第6版。
关键词：财政审计 政府预算 国有资本经营预算
《审计署2008至2012年审计工作发展规划》提出“要整合审计资源，构建国家财政审计大格局，要以维护财政安全、防范财政风险、促进深化财政体制改革、规范财政管理，确保国家财政政策得到有效实施为目标来开展财政审计工作。”2010年7月，刘家义审计长在全国审计工作座谈会上提出：凡是政府应该管的钱都是国家财政，要积极构建财政审计大格局。在财政审计大格局下，审计机关应把全部政府性资金纳入审计监督视野，统筹安排部门预算、民生资金、经济责任、政府扩大内需资金、政府决算等各项审计和审计调查项目，构建目标统一、内容衔接、层次清晰的工作体系，进而发挥审计监督公共财政的职能作用。国有资本经营预算是我国政府预算的重要组成部分，与公共财政预算、社保基金预算共同构建了我国的政府预算体系。开展国有资本经营预算审计是构建国家财政大格局，推动财政审计工作发展的重要一环。
一、国有资本经营预算的涵义
建立国有资本经营预算,早在1993年十四届三中全会上就正式提出过。1995年颁布的《中华人民共和国预算法》及其实施条例关于国有资产经营预算的规定，标志着建立国有资本经营预算正式取得法律地位。但由于当时国家对国有企业实行了暂停上缴税后利润的政策,国有资本经营预算处于有其名而无其实的尴尬状况。直到2007年9月,国务院正式下发《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》,明确了试行国有资本经营预算的指导思想和原则,确定了国有资本经营预算的收支范围及编制、执行和审批程序后,才使国有资本经营预算正式进入了实施阶段。可以说,国务院文件的下发,标志着我国国有资本经营预算制度正式建立。
根据《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》规定,国有资本经营预算,是国家以所有者身份依法取得国有资本收益,并对其进行分配而发生的各项收支预算。国有资本经营预算是我国建立政府复式预算体系中的重要组成部分，是以国有资本的宏观运营为目标，反映国家作为资本所有者代表与国有企业之间的收益分配和再投资关系，并通过计划、反映和监督国有资产管理机构履行出资人职责的活动来实现国有资本的保值增值，推动经济结构战略性调整与国有企业的根本性重组，确保国有资本的优化配置，服务于政府社会和经济管理的总体目标。
二、财政审计大格局下的国有资本经营预算审计定位
在财政审计大格局下，国有资本经营预算审计不能仅仅停留在预算执行的具体事项上，还必须站在国家公共财政的高度，从维护国家经济安全、建设和谐社会、完善市场经济制度、促进公共财政体系建设、深化国有企业改革的角度思考问题、分析问题、提出建议，真正发挥审计的免疫系统功能作用。
（一）国有资本经营预算审计要着眼于维护国家经济安全。
我国的基本经济制度是以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的制度。国有企业是我国国民经济的重要支柱，是我国社会主义基本经济制度的重要保证。通过国有资本经营预算增强财政对支柱产业和高新技术产业中重要骨干企业的投入，实现国有经济的战略调整和国有企业的改革发展，增强国有经济在关系国民经济命脉的重要行业和关键领域的支配地位，促进国民经济结构的优化和升级，引导和带动整个社会经济的发展，保障国家经济的安全。
（二）国有资本经营预算审计要着眼于促进和谐社会的建设。
我国社会保障体系目前的保障水平还不高，资金支付标准很低，在很大程度上只能勉强解决被保障对象的生存问题，而不能支持其提高自我发展和自我保障能力，社保基金缺口的存在甚至扩大是必然的，这一现状与构建和谐社会，保证各阶层、各群体共同分享经济社会的发展成果的执政方针是相悖的。国有资本经营预算作为市场经济条件下政府宏观调控的衍生手段，要在构建新型社会保障体系中发挥积极作用。以国有资本经营预算收入的一部分弥补社保基金缺口，切实增强社会的抗风险能力，提高全体公民尤其是低收入群体的社会安全感，从而有力地推动和谐社会的建设进程。
（三）国有资本经营预算审计要着眼于完善社会主义市场经济体制。
随着我国社会主义市场经济体制的建立，政府的职能范围发生了较大的转换，国有企业日益成为独立参与市场活动的、自负盈亏的市场主体和法人实体，从而相应要求政企分开、政资分开。实行国有资本经营预算，使得政府作为国有资本所有者所拥有的权力与作为社会管理者所拥有的行政权力相分离，促进政府职能转换与政企分开；国有企业对政府的依附关系能够得到解脱,成为独立的市场经营主体，从而建立现代企业制度。政府与国有企业的责任也更加明确：国有企业按照国家有关国有资本与财务管理的规章制度，承担国有资本保值增值的法律责任；政府通过政府预算对企业实行有效的产权制约引导和监控，维护国有资产的合法权益。有利于社会主义市场经济体制的进一步完善。
（四）国有资本经营预算审计要着眼于建立公共财政预算框架体系。
随着社会主义市场经济的不断发展和深入，逐步建立与其相适应的公共财政框架的任务更加明确和突出。建立国有资本经营预算正是为了完善公共财政预算体系，实现财政对国有资产的管理从计划、行政管理为主向市场化运作的产权营运为主的转变。通过国有资本经营预算的编制、执行及决算的全过程监控，可以更有效地运行国有资产进退机制，促进经济结构的合理调整和优化升级。另外，建立国有资本经营预算也是依法理财，体现政府预算透明高效的需要。即通过国有资本经营预算，将国有资产收益及其再投资置于国家的制度框架及法律监控之下，从根本上规范其管理。同时，国有资本经营预算通过人大监督，真正为社会公众行使国有资产经营情况的知情权和监督权搭建起一个信息平台。应该明确的是，国有资本经营预算是政府预算框架体系的有机组成部分，政府预算的完整性不仅不能因机构、预算的分立而被肢解，相反必须得到加强。
三、做好国有资本经营预算审计的几点建议
（一）提高认识，适应财政审计大格局新需要。
构建财政审计大格局，国有资本经营预算审计必须更加注重宏观审计目标，关注全局性、整体性和效益性，力求在把握总体、揭示微观问题的基础上，从中审查分析出带有苗头性、倾向性、普遍性的问题，从根源上剖析查找原因，从完善国有资本经营预算制度、管理体制和机制上尽可能多地提出审计建议，推动国有资本经营预算制度的健全和完善，从而真正发挥审计的免疫系统功能作用。审计内容要跳出“预算执行”框框，紧紧围绕财政“重点、热点、难点”问题，确定每年财政审计工作新的侧重点，注重把政府关心、人大关注的问题纳入到审计方案中去，以增强国有资本经营预算审计的宏观性、针对性、效益性和时效性。
（二））同财务收支、经济责任、投资等审计相结合。
国有资本经营预算审计同财务收支审计、经济责任审计、固定资产投资审计等在审计内容、审计目标上相一致。对国有资本经营预算审计是建立在企业财务收支审计基础之上的，企业经营的真实性、合法性为经营预算审计提供了基础财务数据。同时，将经营预算的执行情况与企业的经济责任审计相挂钩，将是否认真履行国有资本收益上缴义务、是否根据国家确定的国有资本经营预算支持方向和重点并结合本企业发展的需要编报企业具体的项目支出预算、是否严格按照批准的范围申请和使用预算资金等，作为评价国有资产经营业绩的重要依据。目前国有资本经营预算资金基本上是投入到具体单位的具体建设项目上，国有资本经营预算支出的使用效益很大程度上体现在投资项目的效益。国有资本经营预算审计以提高国有资本的使用效益为核心，关注资金的使用方向，对随意调剂、挤占挪用等问题要重点监督，结合国家宏观调整政策，检查国有资本经营预算支出的投资项目是否符合国家的产业布局和发展战略，投资效果是否达到预期的经济效益和社会效益。
（三）打破专业分工，全面整合审计资源。
国有资本经营预算审计计划要坚持全局一盘棋，通盘考虑项目安排，全面整合财政、企业、投资、金融等领域审计资源，统一到构建财政审计大格局这一中心上来。一方面，审计机关内部必须统一组织领导、统一协调动作、统一程序和要求，使有限的审计资源发挥最大的效能，真正形成全局上下一起上的工作机制，不搞各自为政，集中人员，集中时间，集中精力，齐心协力构建好财政审计大格局。另一方面，就是审计方式方法实行大结合，国有资本经营预算审计要坚持基础审计与制度审计相结合、审计与审计调查相结合、财务审计与业务审计相结合、手工审计与计算机审计相结合、收支审计与管理效益审计相结合，多管齐下，形成合力，切实提高国有资本经营预算审计的效率和效能。
（四）加强审计人员培训，开拓思维。
应加强审计人员有关国有资本经营预算管理的业务培训，认真学习国家实行国有资本经营预算的相关政策文件及法律法规依据，在充分了解国有资本经营预算开展政府审计的重要意义的基础上，紧紧围绕构建财政审计大格局这一个中心，树立科学审计理念，开拓思维，将国有资本经营预算审计自觉统一到维护国家经济安全、建设和谐社会、完善市场经济制度、促进公共财政体系建设、深化国有企业改革的目标上。（蔡宜斌）
参考文献：
1．文宗瑜、刘微，“国有资本经营预算要关注并解决的若干重大问题”，《经济研究参考》2008年第4期。
2．陈艳利，“国有资本经营预算制度的构建：体系框架与难点解析”，《财政研究》2008第10期。
3．陈柱兵，“国有资本经营预算的历史沿革、内涵及意义”，《经济研究参考》2008年第48期
4．肖振东，“国有资本经营预算审计：政府审计的新主题”，《审计月刊》2008年第3期。
5．项文卫，“关于构建财政审计大格局的思考”，《中国审计报》2009年12月23日第6版。
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