开展扩大内需专项资金跟踪审计 促进构建财政审计大格局
连鸿裕 周伟（审计署驻哈尔滨特派办）
今年，全国审计工作会议要求各级审计机关按照 “一个中心、两大目标、八项任务”的总体部署，在所有的审计项目中都要把促进中央政策的贯彻落实作为首要任务，并加强对宏观调控政策措施实施情况的跟踪审计。当前，作为我国实施积极财政政策应对国际金融危机的重要体现，扩大内需专项资金的使用和管理情况理应成为我们跟踪审计的重点，而在我国创新组织方式，努力构建财政审计大格局的背景下，将扩大内需专项资金跟踪审计，作为促进构建国家财政审计大格一项重要内容具有深刻的意义。
一、充分认识开展扩大内需专项资金跟踪审计的必要性
2008年11月以来，面对极其严峻复杂的国际国内经济环境，中央出台了进一步扩大内需、促进经济平稳较快增长的一揽子计划，以及一系列“保增长、调结构、促改革、惠民生”的政策措施，实行了积极的财政政策，建立了中央扩大内需专项资金，目的是通过专项资金带动地方财政和社会投资，实现4万亿元扩大内需投资规模。2009年，中央财政通过统筹使用公共财政预算拨款、政府性基金收入、国有资本经营收益等，支出扩大内需专项资金9243亿元。为了加强对扩大内需专项资金的审计监督，确保专项资金规范管理、有效使用，2009年9月至10月，审计署统一组织开展了对17个省（区、市）及铁道部、国家电网公司、中国南方电网公司贯彻落实中央政策，扩大内需专项资金使用、项目建设管理情况专项审计调查。审计调查起到了促进经济平稳较快发展的重要作用，充分发挥了保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能，效果显著。
但我们应该认识到，扩大内需专项资金自身的特征和管理使用中存在的问题，决定了扩大内需专项资金审计不是一次性完成的审计事项，需要对其实行跟踪审计。
（一）扩大内需专项资金投入是连续的。按照党中央统一部署，4万亿元的扩大内需资金是从2009年开始，分年度投入的。中央政府投入的1.18万亿元，初步确定到2010年全部到位，但由于有些项目前期准备不充分、开工较晚，事实上中央政府的投资2010年是不可能全部到位的。另外2.82万亿元资金投入，由于通过地方政府投资、企业投资、银行贷款及其他社会投资（包括民间投资）等方式筹集，期限可能要更长一些。
（二）扩大内需建设的项目多是长期的。4万亿元扩大内需投资中用于铁路、公路、机场、水利等重大基础设施建设和医疗卫生、教育、文化等社会公益事业项目的资金3.63万亿元，占总投资的90.75%。这些项目多是大型基本建设项目，加之扩大内需专项资金投入时间紧迫，有些项目可行性研究和初步设计都没有进行，真正完成投资少则需要二三年，多则需要三五年。
（三）扩大内需专项资金管理使用中还存在一些值得关注的问题。去年开展扩大内需专项资金跟踪审计的结果表明，扩大内需专项资金管理使用中还存在一些值得关注和急需解决的问题：一是部分项目前期工作准备不充分，进展缓慢，特别是一些公益性建设项目和涉及民生项目比较滞后，影响资金使用效益。二是有的地方存在乱铺摊子，乱上项目，盲目攀比，甚至搞低水平重复建设的倾向，一些项目不符合中央的有关要求，存在申报与设计内容不一致，擅自变更建设性质内容、规模的问题。三是地方配套资金到位率总体偏低，仍然存在缺口。4万亿元扩大内需投资中中央投资金1.18万亿元，占29.5%，需要地方配套资金2.82亿元，占70.5%。虽然凡中央财政要求配套的，各级政府为争取资金都做出相应承诺，但由于部分省、市、县靠上级转移支付资金保运转，已经出现了有的地方政府不考虑实际承受能力，盲目承诺配套，导致配套资金无法落实的现象。四是有些项目财务管理制度不健全，新增中央资金没有严格执行专款专用，存在挤占挪用，甚至贪污浪费。五是部分项目虚报投资完成额，超验、超付工程款等。
二、将扩大内需专项资金跟踪审计纳入构建国家财政审计大格局的实践意义
构建国家财政审计大格局的基本思想包括三个方面：一是以确保国家财政政策得到有效实施为基本出发点和落脚点；二是以对审计计划、审计项目、审计信息和人力资源进行整合为基本特征；三是以统一部署、统一管理为基本组织方式。这些思想在扩大内需要专项资金审计实践中得到了比较充分的应用。
（一）构建国家财政审计大格局根本目的在扩大内需专项资金跟踪审计中得以实现。
建立中央扩大内需专项资金，是党中央实施积极财政政策，防范金融风险，促进经济平稳较快发展的重要举措。而开展扩大内需专项资金跟踪审计的根本目的，就是调查了解中央扩大内需促进经济平稳较快发展有关政策措施实施情况，发现和查处扩大内需专项资金管理使用方面存在的违法违规问题。从这个意义上讲，这完全符合构建国家财政审计大格局的根本目的。
（二）构建国家财政审计大格局的基本特征在扩大内需专项资金跟踪审计中得以充分体现。
2009年，为了在较短时间内完成全国范围内扩大内需专项资金跟踪审计，审计署将派出审计局和驻地方特派员办事处两方面人力资源整合起来，形成一个由近千名审计干部、20个审计组组成的强大审计阵容，集中审计一个项目。这充分体现了国家财政审计大格局对审计计划、审计项目、审计信息和人力资源进行整合的基本特征。
（三）国家财政审计大格局组织方式在扩大内需专项资金跟踪审计中得到实际应用。
扩大内需专项资金跟踪审计是面对多个管理层级、多种经济部门、多条资金渠道开展的大规模、大范围专项审计。为了保证审计效率和质量，提升审计成果，扩大内需专项资金跟踪审计实行统一工作方案、统一审计内容、统一组织领导、统一报告汇总的组织方式。这是对国家财政审计大格局统一部署、统一管理组织方式的有益探索和实际应用。
（四）构建财政审计大格局的工作内容包含扩大内需专项资金跟踪审计的内容。
构建财政审计大格局的工作内容是，探索建立以中央财政管理审计为核心，以中央部门预算执行审计、财政转移支付审计、财政专项资金审计、财政收入征管情况审计为基础的中央预算执行审计工作体系，而中央扩大内需专项资金本身即是中央预算资金的组成部分。
三、如何将扩大内需专项资金跟踪审计纳入财政审计大格局统一管理之中
（一）将扩大内需专项资金跟踪审计的工作目标与构建财政审计大格局的工作目标相结合。
构建财政审计大格局总体目标是以“维护财政安全、防范财政风险、促进财政体制改革、规范财政管理、提高财政绩效”为目标，客观评价中央财政管理工作的主要成效，揭示存在的突出问题，并从体制、机制、制度层面提出改进中央预算管理的建议，确保国家财政政策有效实施。扩大内需专项资金跟踪审计也应该围绕这个目标进行。
（二）将扩大内需专项资金跟踪审计纳入财政审计大格局统一计划之中。
扩大内需专项资金建设项目具有投入规模大，建设内容关系国计民生，建设周期长的特点，要求审计机关应该将其纳入财政审计大格局统一管理之中。无论是在进行年度审计工作安排，还是多年度工作规划制定中，都应将扩大内需专项资金管理使用情况、项目建设进展及收效作为一项重要工作内容，统一计划部署、统一组织领导、统一工作要求、统一成果汇总，实行全过程跟踪审计，确保4万亿元的扩大内需专项资金得到合理有效的使用，真正起到加强基础建设，拉动内需、促进国民经济平稳较快发展的作用。
（三）运用财政审计大格局的组织方式，对扩大内需专项资金实施全过程跟踪审计。
一是将扩大内需专项资金建设的重要投资项目全部纳入中央和地方各级审计机关经常性审计监督范围，纳入财政审计大格局管理框架之中。整合人力资源、实行上下联动，全面实施跟踪审计。
二是充分运用财政审计大格局这种组织方式，通过整合审计信息资源，及时、全面地把握扩大内需专项资金管理使用、项目建设进展的总体情况，随时为中央和地方各级政府进行经济决策提供参考依据。
三是加大审计力度，严格查处扩大内需专项资金管理和项目建设中存在的各种违法违规问题。审计的重点放在：中央政策措施的贯彻执行如何，是否存在违法乱纪的问题；政策措施的实施效果和资金的使用效益如何，促进财政资金安全、科学和高效使用；政策执行中有哪些新情况、新问题，及时提出对策建议。
（四）用扩大内需专项资金跟踪审计的实践丰富构建财政审计大格局理论。
财政审计大格局理念已提出来，但目标如何定位，计划如何管理，采用什么样的方式方法开展审计，审计成果如何有效利用，相关理论还不够系统。需要不断地总结实践经验，用创新的审计思维开展理论研究，再将科学审计理念真正用于指导审计实践，充分发挥财政审计保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能。因此，需要我们认真总结扩大内需专项资金审计的实践经验，不断丰富构建财政审计大格局理论，再用来指导财政审计实践。（连鸿裕 周伟）
一、充分认识开展扩大内需专项资金跟踪审计的必要性
2008年11月以来，面对极其严峻复杂的国际国内经济环境，中央出台了进一步扩大内需、促进经济平稳较快增长的一揽子计划，以及一系列“保增长、调结构、促改革、惠民生”的政策措施，实行了积极的财政政策，建立了中央扩大内需专项资金，目的是通过专项资金带动地方财政和社会投资，实现4万亿元扩大内需投资规模。2009年，中央财政通过统筹使用公共财政预算拨款、政府性基金收入、国有资本经营收益等，支出扩大内需专项资金9243亿元。为了加强对扩大内需专项资金的审计监督，确保专项资金规范管理、有效使用，2009年9月至10月，审计署统一组织开展了对17个省（区、市）及铁道部、国家电网公司、中国南方电网公司贯彻落实中央政策，扩大内需专项资金使用、项目建设管理情况专项审计调查。审计调查起到了促进经济平稳较快发展的重要作用，充分发挥了保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能，效果显著。
但我们应该认识到，扩大内需专项资金自身的特征和管理使用中存在的问题，决定了扩大内需专项资金审计不是一次性完成的审计事项，需要对其实行跟踪审计。
（一）扩大内需专项资金投入是连续的。按照党中央统一部署，4万亿元的扩大内需资金是从2009年开始，分年度投入的。中央政府投入的1.18万亿元，初步确定到2010年全部到位，但由于有些项目前期准备不充分、开工较晚，事实上中央政府的投资2010年是不可能全部到位的。另外2.82万亿元资金投入，由于通过地方政府投资、企业投资、银行贷款及其他社会投资（包括民间投资）等方式筹集，期限可能要更长一些。
（二）扩大内需建设的项目多是长期的。4万亿元扩大内需投资中用于铁路、公路、机场、水利等重大基础设施建设和医疗卫生、教育、文化等社会公益事业项目的资金3.63万亿元，占总投资的90.75%。这些项目多是大型基本建设项目，加之扩大内需专项资金投入时间紧迫，有些项目可行性研究和初步设计都没有进行，真正完成投资少则需要二三年，多则需要三五年。
（三）扩大内需专项资金管理使用中还存在一些值得关注的问题。去年开展扩大内需专项资金跟踪审计的结果表明，扩大内需专项资金管理使用中还存在一些值得关注和急需解决的问题：一是部分项目前期工作准备不充分，进展缓慢，特别是一些公益性建设项目和涉及民生项目比较滞后，影响资金使用效益。二是有的地方存在乱铺摊子，乱上项目，盲目攀比，甚至搞低水平重复建设的倾向，一些项目不符合中央的有关要求，存在申报与设计内容不一致，擅自变更建设性质内容、规模的问题。三是地方配套资金到位率总体偏低，仍然存在缺口。4万亿元扩大内需投资中中央投资金1.18万亿元，占29.5%，需要地方配套资金2.82亿元，占70.5%。虽然凡中央财政要求配套的，各级政府为争取资金都做出相应承诺，但由于部分省、市、县靠上级转移支付资金保运转，已经出现了有的地方政府不考虑实际承受能力，盲目承诺配套，导致配套资金无法落实的现象。四是有些项目财务管理制度不健全，新增中央资金没有严格执行专款专用，存在挤占挪用，甚至贪污浪费。五是部分项目虚报投资完成额，超验、超付工程款等。
二、将扩大内需专项资金跟踪审计纳入构建国家财政审计大格局的实践意义
构建国家财政审计大格局的基本思想包括三个方面：一是以确保国家财政政策得到有效实施为基本出发点和落脚点；二是以对审计计划、审计项目、审计信息和人力资源进行整合为基本特征；三是以统一部署、统一管理为基本组织方式。这些思想在扩大内需要专项资金审计实践中得到了比较充分的应用。
（一）构建国家财政审计大格局根本目的在扩大内需专项资金跟踪审计中得以实现。
建立中央扩大内需专项资金，是党中央实施积极财政政策，防范金融风险，促进经济平稳较快发展的重要举措。而开展扩大内需专项资金跟踪审计的根本目的，就是调查了解中央扩大内需促进经济平稳较快发展有关政策措施实施情况，发现和查处扩大内需专项资金管理使用方面存在的违法违规问题。从这个意义上讲，这完全符合构建国家财政审计大格局的根本目的。
（二）构建国家财政审计大格局的基本特征在扩大内需专项资金跟踪审计中得以充分体现。
2009年，为了在较短时间内完成全国范围内扩大内需专项资金跟踪审计，审计署将派出审计局和驻地方特派员办事处两方面人力资源整合起来，形成一个由近千名审计干部、20个审计组组成的强大审计阵容，集中审计一个项目。这充分体现了国家财政审计大格局对审计计划、审计项目、审计信息和人力资源进行整合的基本特征。
（三）国家财政审计大格局组织方式在扩大内需专项资金跟踪审计中得到实际应用。
扩大内需专项资金跟踪审计是面对多个管理层级、多种经济部门、多条资金渠道开展的大规模、大范围专项审计。为了保证审计效率和质量，提升审计成果，扩大内需专项资金跟踪审计实行统一工作方案、统一审计内容、统一组织领导、统一报告汇总的组织方式。这是对国家财政审计大格局统一部署、统一管理组织方式的有益探索和实际应用。
（四）构建财政审计大格局的工作内容包含扩大内需专项资金跟踪审计的内容。
构建财政审计大格局的工作内容是，探索建立以中央财政管理审计为核心，以中央部门预算执行审计、财政转移支付审计、财政专项资金审计、财政收入征管情况审计为基础的中央预算执行审计工作体系，而中央扩大内需专项资金本身即是中央预算资金的组成部分。
三、如何将扩大内需专项资金跟踪审计纳入财政审计大格局统一管理之中
（一）将扩大内需专项资金跟踪审计的工作目标与构建财政审计大格局的工作目标相结合。
构建财政审计大格局总体目标是以“维护财政安全、防范财政风险、促进财政体制改革、规范财政管理、提高财政绩效”为目标，客观评价中央财政管理工作的主要成效，揭示存在的突出问题，并从体制、机制、制度层面提出改进中央预算管理的建议，确保国家财政政策有效实施。扩大内需专项资金跟踪审计也应该围绕这个目标进行。
（二）将扩大内需专项资金跟踪审计纳入财政审计大格局统一计划之中。
扩大内需专项资金建设项目具有投入规模大，建设内容关系国计民生，建设周期长的特点，要求审计机关应该将其纳入财政审计大格局统一管理之中。无论是在进行年度审计工作安排，还是多年度工作规划制定中，都应将扩大内需专项资金管理使用情况、项目建设进展及收效作为一项重要工作内容，统一计划部署、统一组织领导、统一工作要求、统一成果汇总，实行全过程跟踪审计，确保4万亿元的扩大内需专项资金得到合理有效的使用，真正起到加强基础建设，拉动内需、促进国民经济平稳较快发展的作用。
（三）运用财政审计大格局的组织方式，对扩大内需专项资金实施全过程跟踪审计。
一是将扩大内需专项资金建设的重要投资项目全部纳入中央和地方各级审计机关经常性审计监督范围，纳入财政审计大格局管理框架之中。整合人力资源、实行上下联动，全面实施跟踪审计。
二是充分运用财政审计大格局这种组织方式，通过整合审计信息资源，及时、全面地把握扩大内需专项资金管理使用、项目建设进展的总体情况，随时为中央和地方各级政府进行经济决策提供参考依据。
三是加大审计力度，严格查处扩大内需专项资金管理和项目建设中存在的各种违法违规问题。审计的重点放在：中央政策措施的贯彻执行如何，是否存在违法乱纪的问题；政策措施的实施效果和资金的使用效益如何，促进财政资金安全、科学和高效使用；政策执行中有哪些新情况、新问题，及时提出对策建议。
（四）用扩大内需专项资金跟踪审计的实践丰富构建财政审计大格局理论。
财政审计大格局理念已提出来，但目标如何定位，计划如何管理，采用什么样的方式方法开展审计，审计成果如何有效利用，相关理论还不够系统。需要不断地总结实践经验，用创新的审计思维开展理论研究，再将科学审计理念真正用于指导审计实践，充分发挥财政审计保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能。因此，需要我们认真总结扩大内需专项资金审计的实践经验，不断丰富构建财政审计大格局理论，再用来指导财政审计实践。（连鸿裕 周伟）
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