金融审计维护国家金融安全的几点思考
张莉 易凯（审计署驻重庆特派办 ）
一、当前我国金融安全面临的主要风险
2007年开始的全球性金融危机对世界各国都造成了重要的影响。得益于我国现行的金融体制，我国金融运行相对平稳，主要金融机构保持了较强的盈利能力，内部控制和风险管理进一步完善。但在经济、金融全球化趋势下，金融危机对我国金融安全的影响并不容忽视，仍然存在诸多风险因素，可能危害金融业整体平稳运行的因素。
（一）经济全球化背景下，我国经济发展受到了来自金融危机的不利影响，我国金融行业运行环境发生了变化。金融的发展离不开经济的发展。事实证明我国金融行业的发展与整个国民经济发展之间的关系尤其紧密。外部需求的减少使部分产能过剩行业发展放缓甚至经营出现困难，以出口导向型经济为支撑的沿海部分地区大批企业关停更凸现出了我国经济增长中的结构性矛盾。虽然政府及时出台了“4万亿”刺激计划并在抑制经济下滑趋势方面成效明显，但危机造成的不利因素仍为完全消除，我国金融机构仍需积极应对由此次危机导致的宏观经济环境诸多变化，特别是由于部分企业关停、盈利减少使得金融系统不良贷款反弹，以及金融机构的海外业务亏损等风险。
（二）金融全球化进程加快使得境外金融危机向国内金融领域传导的强度和速率在加快。随着金融全球化程度的不断加深，金融管制也不断松动，在给国内金融机构提供扩张机遇的同时，也同样给境外金融危机提供了向国内传导的机制。一方面，国内金融机构跨国并购、海外经营的经验薄弱，盲目扩张存在较大的风险。另一方面我国经济复苏、人民币升值预期等因素也使大量境外“热钱”涌入，推高资产价格，加剧流动性过剩局面，迫使监管当局采取措施防止通货膨胀。而“热钱”的快速退出又可能导致资本市场下滑，泡沫破灭，引发新的金融动荡。
（三）金融机构配合国家经济刺激计划及结构调整措施过程中产生的风险在积累。为配合国家应对金融危机的宏观调控政策，银行类金融机构为主导的我国金融体系发放了巨量的贷款，信贷投放一方面为加大固定资产投资拉动经济提供了充足的资金支持，但另一方面信贷规模的过度扩张也对我国金融体系埋下了风险隐患。
一是投向政府融资平台的贷款使得财政风险向金融风险转化。银行在与地方政府的博弈中并不占优势，难以取得充分的数据资料，准确判断地方政府的负债情况，给信贷资产质量安全埋下了较大隐患。审计发现了多起融资平台利用同一项目在不同银行重复贷款，造成多余信贷资金闲置或被挪用的问题。
二是房地产金融潜在风险不断累积。我国房地产行业的发展对银行贷款的依存度极高。从开发贷款到按揭贷款再到近年来新出现的固定资产支持融资，信贷支持贯穿了房地产开发的各主要环节。2009年在大量银行贷款的支撑下，开发商资金链恢复，房地产投资规模和市场价格再度恢复上涨，房价与居民实际购买力之间的差距越来越大，引发的社会争议和政策调整信号也越来越密集，银行资产质量和贷款安全将面临较大威胁。审计中就已发现了多家开发商本无力履行到期还本付息义务，仍通过向银行申请“再融资”贷款，得以延长贷款期限，缓解资金压力，使得风险不断积聚。
三是配合宏观经济结构调整过程中形成的风险。
在“保增长、调结构”的政策下，金融企业面临的经济结构调整的风险主要来自于部分高污染、高能耗、产能过剩或低水平加工制造企业受金融危机或国家调控政策的影响，经营陷入困境甚至关停并转，由此带来的企业贷款质量劣化甚至损失风险。
二、金融审计维护国家金融安全的几个途径
围绕刘家义审计长提出了“国家审计免疫系统论”的重要观点，金融审计作为国家审计的重要组成部分，在保护国家金融安全，抵御金融危机方面的具有较强的查处、纠正、预警作用，并且具有自身的独到优势。
1．强化内控检查监督，预防金融违规行为。金融审计发展经历了财务收支审计、资产负债损益审计、效益和风险审计三个阶段。通过对大量违规案例的查证以及对内部控制制度的测试、评价，一方面可以及时发现制度设计不健全的问题，督促金融机构改进完善；另一方面则是通过检查内控制度的执行效果，并指出存在的风险环节，提出整改建议，促进金融机构贯彻落实。以规范制度的形式堵死可能导致违规经营的漏洞，防患于未然。
2．实时监控金融运行，主动识别潜在风险。金融审计组织方式由“事后审计”、“一审管几年”的模式发展到跟踪审计（调查）模式，强调持续跟踪、主动预警。例如当前正在开展中的商业银行新增贷款投向结构专项跟踪审计调查，通过对多家银行业务经营数据的连续监控，采取上下联动、总体分析、分散核查的方式，实时掌握新增贷款投向特点，对不符合国家调控政策和违规发放的问题贷款迅速核实，及时纠正，起到了辅助经济决策和防范金融风险的作用。
3．揭露重大违法违规行为，保持惩戒威慑力度。金融审计的一个重大成果就是对重大违法违规问题的查处，揭露隐藏我国金融体系中的一个个“地雷”。对于在审计中发现的重大问题线索，必须坚持一查到底，及时移送有权处理部门并对后续处理处罚加以跟踪落实。揭露金融领域的重大违法违规问题不仅是为了惩戒违法犯罪分子，也是体现国家审计权威，保持审计监督影响，震慑潜在违法违规行为，促进金融机构平稳健康发展，维护国家金融安全的有力措施。
4．落实审计建议整改，发挥审计建设作用。审计整改和落实建议是体现金融审计维护金融安全作用的又一重要方面。为避免落入“审完就走，再审仍犯”的误区，金融审计采取了多种方式加强审计后续工作。除对国家审计有权处理的违规事项直接进行处理处罚，对超出权限的移送有权机构处理外，更重要的是通过审后的总结归纳提炼出违规问题背后的体制机制性缺陷，并以上报相关经济决策机构或通报给金融机构本身的方式，促使其完善机制、改进管理，以此发挥金融审计的建设性作用。
三、加强金融审计，全力维护国家金融安全应加强和改进的方面
1．将国家经济金融调控政策制定的科学性、贯彻落实及效果评价作为审计工作的主要方向。目前实施金融审计项目基本上围绕新增贷款投向及资金使用上的问题展开，为加强和改善宏观调控提供了有价值的参考信息，但在政府宏观经济管理活动的评价上相对涉及较少，国家审计的宏观监督作用发挥还不够全面。金融审计应该更加注重从评价政策制定的科学性及实施效果的角度出发，更好的发挥对政府宏观经济管理的监督和决策参谋作用。
2．在坚持查处大案要案的基础上，进一步揭示公司治理缺陷等金融系统性风险。发现揭露重大违法违规问题和案件线索是历年来金融审计取得成果的突出表现之一。但与纷繁芜杂的金融运行活动和天量的新增贷款相比，单纯揭露几起大案要案并不能起到维护金融安全的目的。因此，在关注查处大案要案的同时也要注重对查证成果加以更深层次的利用，通过剖析典型案例，分析其成因、手法和后果，揭示导致案件的制度性原因，提出有针对性的改进建议。更进一步，还应对由案件折射出的政策法规、外部环境、行业监管等方面的缺陷和不足进行探究，以从根本上达到促使被审计单位改进经营，完善管理，有效控制系统性金融风险的目标。
3．拓宽审计监督的业务范围，掌握各类金融业务，全面把握金融体系。随着金融业对外开放和行业竞争程度的提高，国际化趋势和新型金融工具、金融产品的开发运用成为金融领域的显著特征。银行、证券、保险等各类金融业务之间的组合和联系日益紧密。信贷业务中也陆续出现了搭桥贷款、固定资产支持融资、“银信政”模式融资等新型融资方式。与之相比，金融审计的范围目前还更多的停留在对银行业的传统信贷业务为主，对各类金融创新的关注程度不够，一定程度上影响了审计发挥维护国家金融安全的作用。因此一是必须加大对相关金融创新的学习了解和审计调查力度，防止金融机构利用此类产品变相增加违规信贷投放，催生资产泡沫和信贷风险。二是充分发挥金融审计从事混业监督的天然优势，逐步将不构成金融审计主要内容的证券、保险、信托等业务纳入常规审计监督范围。三是加强对地方金融机构的审计监督，防范局部性金融风险。
4．以经济责任审计为切入点，监督评价金融监管机构的职责履行情况。目前金融审计对“一行三会”的审计监督已形成长效机制，但在审计内容上仍是重点审计其预算执行和财务收支情况。监管机构领导人任期经济责任审计涵盖内容广泛，但受其任期限制，无法形成常态。但对金融监管机构履行监管职能的情况进行检查和评价，能推有效推动金融监管水平的提高，切实防范监管者的道德风险。（张莉 易凯）
2007年开始的全球性金融危机对世界各国都造成了重要的影响。得益于我国现行的金融体制，我国金融运行相对平稳，主要金融机构保持了较强的盈利能力，内部控制和风险管理进一步完善。但在经济、金融全球化趋势下，金融危机对我国金融安全的影响并不容忽视，仍然存在诸多风险因素，可能危害金融业整体平稳运行的因素。
（一）经济全球化背景下，我国经济发展受到了来自金融危机的不利影响，我国金融行业运行环境发生了变化。金融的发展离不开经济的发展。事实证明我国金融行业的发展与整个国民经济发展之间的关系尤其紧密。外部需求的减少使部分产能过剩行业发展放缓甚至经营出现困难，以出口导向型经济为支撑的沿海部分地区大批企业关停更凸现出了我国经济增长中的结构性矛盾。虽然政府及时出台了“4万亿”刺激计划并在抑制经济下滑趋势方面成效明显，但危机造成的不利因素仍为完全消除，我国金融机构仍需积极应对由此次危机导致的宏观经济环境诸多变化，特别是由于部分企业关停、盈利减少使得金融系统不良贷款反弹，以及金融机构的海外业务亏损等风险。
（二）金融全球化进程加快使得境外金融危机向国内金融领域传导的强度和速率在加快。随着金融全球化程度的不断加深，金融管制也不断松动，在给国内金融机构提供扩张机遇的同时，也同样给境外金融危机提供了向国内传导的机制。一方面，国内金融机构跨国并购、海外经营的经验薄弱，盲目扩张存在较大的风险。另一方面我国经济复苏、人民币升值预期等因素也使大量境外“热钱”涌入，推高资产价格，加剧流动性过剩局面，迫使监管当局采取措施防止通货膨胀。而“热钱”的快速退出又可能导致资本市场下滑，泡沫破灭，引发新的金融动荡。
（三）金融机构配合国家经济刺激计划及结构调整措施过程中产生的风险在积累。为配合国家应对金融危机的宏观调控政策，银行类金融机构为主导的我国金融体系发放了巨量的贷款，信贷投放一方面为加大固定资产投资拉动经济提供了充足的资金支持，但另一方面信贷规模的过度扩张也对我国金融体系埋下了风险隐患。
一是投向政府融资平台的贷款使得财政风险向金融风险转化。银行在与地方政府的博弈中并不占优势，难以取得充分的数据资料，准确判断地方政府的负债情况，给信贷资产质量安全埋下了较大隐患。审计发现了多起融资平台利用同一项目在不同银行重复贷款，造成多余信贷资金闲置或被挪用的问题。
二是房地产金融潜在风险不断累积。我国房地产行业的发展对银行贷款的依存度极高。从开发贷款到按揭贷款再到近年来新出现的固定资产支持融资，信贷支持贯穿了房地产开发的各主要环节。2009年在大量银行贷款的支撑下，开发商资金链恢复，房地产投资规模和市场价格再度恢复上涨，房价与居民实际购买力之间的差距越来越大，引发的社会争议和政策调整信号也越来越密集，银行资产质量和贷款安全将面临较大威胁。审计中就已发现了多家开发商本无力履行到期还本付息义务，仍通过向银行申请“再融资”贷款，得以延长贷款期限，缓解资金压力，使得风险不断积聚。
三是配合宏观经济结构调整过程中形成的风险。
在“保增长、调结构”的政策下，金融企业面临的经济结构调整的风险主要来自于部分高污染、高能耗、产能过剩或低水平加工制造企业受金融危机或国家调控政策的影响，经营陷入困境甚至关停并转，由此带来的企业贷款质量劣化甚至损失风险。
二、金融审计维护国家金融安全的几个途径
围绕刘家义审计长提出了“国家审计免疫系统论”的重要观点，金融审计作为国家审计的重要组成部分，在保护国家金融安全，抵御金融危机方面的具有较强的查处、纠正、预警作用，并且具有自身的独到优势。
1．强化内控检查监督，预防金融违规行为。金融审计发展经历了财务收支审计、资产负债损益审计、效益和风险审计三个阶段。通过对大量违规案例的查证以及对内部控制制度的测试、评价，一方面可以及时发现制度设计不健全的问题，督促金融机构改进完善；另一方面则是通过检查内控制度的执行效果，并指出存在的风险环节，提出整改建议，促进金融机构贯彻落实。以规范制度的形式堵死可能导致违规经营的漏洞，防患于未然。
2．实时监控金融运行，主动识别潜在风险。金融审计组织方式由“事后审计”、“一审管几年”的模式发展到跟踪审计（调查）模式，强调持续跟踪、主动预警。例如当前正在开展中的商业银行新增贷款投向结构专项跟踪审计调查，通过对多家银行业务经营数据的连续监控，采取上下联动、总体分析、分散核查的方式，实时掌握新增贷款投向特点，对不符合国家调控政策和违规发放的问题贷款迅速核实，及时纠正，起到了辅助经济决策和防范金融风险的作用。
3．揭露重大违法违规行为，保持惩戒威慑力度。金融审计的一个重大成果就是对重大违法违规问题的查处，揭露隐藏我国金融体系中的一个个“地雷”。对于在审计中发现的重大问题线索，必须坚持一查到底，及时移送有权处理部门并对后续处理处罚加以跟踪落实。揭露金融领域的重大违法违规问题不仅是为了惩戒违法犯罪分子，也是体现国家审计权威，保持审计监督影响，震慑潜在违法违规行为，促进金融机构平稳健康发展，维护国家金融安全的有力措施。
4．落实审计建议整改，发挥审计建设作用。审计整改和落实建议是体现金融审计维护金融安全作用的又一重要方面。为避免落入“审完就走，再审仍犯”的误区，金融审计采取了多种方式加强审计后续工作。除对国家审计有权处理的违规事项直接进行处理处罚，对超出权限的移送有权机构处理外，更重要的是通过审后的总结归纳提炼出违规问题背后的体制机制性缺陷，并以上报相关经济决策机构或通报给金融机构本身的方式，促使其完善机制、改进管理，以此发挥金融审计的建设性作用。
三、加强金融审计，全力维护国家金融安全应加强和改进的方面
1．将国家经济金融调控政策制定的科学性、贯彻落实及效果评价作为审计工作的主要方向。目前实施金融审计项目基本上围绕新增贷款投向及资金使用上的问题展开，为加强和改善宏观调控提供了有价值的参考信息，但在政府宏观经济管理活动的评价上相对涉及较少，国家审计的宏观监督作用发挥还不够全面。金融审计应该更加注重从评价政策制定的科学性及实施效果的角度出发，更好的发挥对政府宏观经济管理的监督和决策参谋作用。
2．在坚持查处大案要案的基础上，进一步揭示公司治理缺陷等金融系统性风险。发现揭露重大违法违规问题和案件线索是历年来金融审计取得成果的突出表现之一。但与纷繁芜杂的金融运行活动和天量的新增贷款相比，单纯揭露几起大案要案并不能起到维护金融安全的目的。因此，在关注查处大案要案的同时也要注重对查证成果加以更深层次的利用，通过剖析典型案例，分析其成因、手法和后果，揭示导致案件的制度性原因，提出有针对性的改进建议。更进一步，还应对由案件折射出的政策法规、外部环境、行业监管等方面的缺陷和不足进行探究，以从根本上达到促使被审计单位改进经营，完善管理，有效控制系统性金融风险的目标。
3．拓宽审计监督的业务范围，掌握各类金融业务，全面把握金融体系。随着金融业对外开放和行业竞争程度的提高，国际化趋势和新型金融工具、金融产品的开发运用成为金融领域的显著特征。银行、证券、保险等各类金融业务之间的组合和联系日益紧密。信贷业务中也陆续出现了搭桥贷款、固定资产支持融资、“银信政”模式融资等新型融资方式。与之相比，金融审计的范围目前还更多的停留在对银行业的传统信贷业务为主，对各类金融创新的关注程度不够，一定程度上影响了审计发挥维护国家金融安全的作用。因此一是必须加大对相关金融创新的学习了解和审计调查力度，防止金融机构利用此类产品变相增加违规信贷投放，催生资产泡沫和信贷风险。二是充分发挥金融审计从事混业监督的天然优势，逐步将不构成金融审计主要内容的证券、保险、信托等业务纳入常规审计监督范围。三是加强对地方金融机构的审计监督，防范局部性金融风险。
4．以经济责任审计为切入点，监督评价金融监管机构的职责履行情况。目前金融审计对“一行三会”的审计监督已形成长效机制，但在审计内容上仍是重点审计其预算执行和财务收支情况。监管机构领导人任期经济责任审计涵盖内容广泛，但受其任期限制，无法形成常态。但对金融监管机构履行监管职能的情况进行检查和评价，能推有效推动金融监管水平的提高，切实防范监管者的道德风险。（张莉 易凯）
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