随着我国经济的快速增长以及社会主义新农村建设的全面开展，国家对“三农”的投资逐年增加，涉农专项资金作为国家重要的扶助发展资金，在支持县级经济发展中起着十分重要的作用。它不仅具有点多面广，资金来源渠道多等特点，而且也涉及到各个行业各个领域，许多资金涉及到农村及千家万户，情况复杂。如何保障国家各种专项资金落到实处，并发挥效益，加大对涉农专项资金的审计监督，规范涉农专项资金的管理和使用，是摆在县级审计机关面前的一项迫切任务。
    一、县级涉农专项资金审计概况
        所谓涉农专项资金，主要是指中央财政和地方各级财政以及通过其他渠道投入的，用于“三农”发展的各类专项资金。主要有：农业、水利、林业、民政、土地、扶贫、农村社会保障以及教育、交通、卫生等专项资金。每个行业又包括许多不同名目的专项资金。这些涉农专项资金来源渠道多，有中央财政资金、地方财政配套资金和地方筹措资金，中央、省级财政资金又分为有偿资金和无偿资金。就岐山县来说，2009年度各类涉农专项资金已经达到120多项，金额 3.07亿元，占县级财政总支出的44%。从中省市县四级审计机关对县级涉农专项资金的审计看，主要以县级审计为主，涉农专项资金审计覆盖面仅能达到30%左右，而且审计过的很多项目因审计力量不足、时间紧迫，只能采用抽查的办法查处一些违纪违规问题，还有大量的涉农专项资金无力进行审计。这让一些涉农资金主管部门或资金使用单位钻了监督缺失的空子。涉农专项资金各环节的问题多、漏洞多，与其他类型的审计相比，很难依法处理处罚。这就给各级审计人员提出了一个深入思考的现实问题。
    二、县级涉农专项资金审计中存在的问题
       近年来，县级审计机关尽管加强了涉农专项资金的监督检查，但涉农资金中的问题依然很多，而且许多问题带有共性的特点，违纪违规的手段也更加隐蔽。主要表现在以下几个方面：
    （一）部分涉农专项资金计划缺乏相关的配套政策
    目前，我国的的大多数涉农专项资金都有配套的政策，还有一部分涉农专项资金，缺乏资金管理使用方面的政策，有些项目有政策，但文字表述很不清楚，这在计划执行过程中给项目建设单位留下了挤占挪用专项资金的空间。
    （二）一些涉农专项资金计划缺乏统筹性、严肃性
    县级政府每年年初把争取中央及上级专项资金作为一项十分重要的工作，年终纳入有关部门的目标责任制考核，跑项目、争取专项资金成为这些部门的重要工作。一些领导不顾本地实际情况，什么专项资金也都争取，什么项目也需要，导致争取的一些项目完工后无效益，造成资金的严重浪费。再者，专项资金计划中有时出现多渠道下达同一项目不同名目资金计划的现象，项目计划缺乏统筹安排。在项目计划中，关系项目、人情项目不乏其中。
    （三）一些项目前期准备工作不按规定操作
    县级涉农专项资金中的一些项目没有严格按照上级有关规定编制、申报项目前期资料，如工程设计书、项目可行性研究报告、项目实施方案等，项目主管部门重资金争取，轻项目前期准备工作，把项目前期准备工作作为应付上级检查的一个环节，导致完工项目与批复的项目实施方案不符，工程质量未能达到项目投资要求。
    （四）一些涉农项目未经过招投标程序。
    涉农专项资金项目的投资额有多有少，小的几万元，大的几百万元，甚至上千万元，许多项目工程由县级招标部门组织有关单位公开竞标，还有一些项目主管部门或建设单位自选施工单位实施项目工程。工程建设过程中，一些建设单位直接采购的材料、设备或施工单位采购的材料、设备等未通过政府采购中心公开招标采购物资。
    （五）专项资金管理使用中存在很多问题
    1、项目主管单位直接挤占挪用专项资金，主要用于弥补单位经费、建办公大楼、购买小车、领导出国考察等。
    2、项目主管单位与有关单位通过编造虚假农户花名册、虚报农田亩数等手段骗取上级专项资金，部分或全部截留挪用。
    3、项目主管单位与施工单位串通，以加大工程承包合同价的手段，从施工单位套取专项资金，私设“小金库”，用于单位的不正当开支，或者从施工单位那里套取工程材料等用于办公大楼建设。
    4、一些项目主管单位通过购买材料设备等物资，以加大材料价格的手段，或虚开材料、设备等发票，套取专项资金。
    三、产生问题的主要原因
    我国涉农专项资金中存在的诸多问题，既有体制不合理的弊端，也有政策制度不健全等因素。主要归纳为以下几个方面：
    （一）现行审计监督体制是制约审计监督作用发挥的主要原因
    我国现行的审计监督体制是行政型模式，各级审计机关作为本级政府的一个职能部门，负责监督本级政府管辖的行政企事业单位及其他单位的经济活动，这种监督体制大大削弱了审计监督职能，体现了本级政府内部审计的特征，尤其在涉农专项资金审计中体现的更加突出。首先，由于地方审计部门受本级政府的领导，经费、干部任免权均归地方，审计机关难以保持超然的独立性，千丝万缕的联系妨碍了地方审计机关对上级专项资金的有效监督。其次，很多地方政府的领导对审计的重要性认识不足，法制观念淡漠，在指导思想上怕揭露问题过多对地方政府的利益和领导政绩造成影响，因而违反法律政策规定干预本级审计部门依法揭露和处理专项资金审计中存在的问题，地方审计机关只能在审计报告中采取避重就轻的方法反映问题，有时也根据本级政府的利益需要出具虚假报告，骗取中央及上级的专项资金。这种不合理的体制，催生了涉农专项资金中各种问题的产生，而且屡查屡犯、屡禁不止。
    （二）法律政策滞后及政策不配套是审计监督的瓶颈
    随着我国经济的快速发展，经济领域的问题层出不穷，我国已有的一些法律法规不适应新形势的需要，给审计监督带来了很多困难。一是审计查出的一些问题找不到违反法律法规的定性依据或者处理处罚的政策规定。现阶段，由于我国的法制体系尚不完善，众多的法规政策难以解决所有经济活动中的不规行为，而且法规政策的制定、出台需要一个过程，这就难免会形成法律政策滞后的状况。作为审计机关的“尚方宝剑”——《审计法》及其《实施细则》对违反财政财务收支规定的行为的处理处罚在很多时候未能弥补这种不足，条款涵盖的范围较小，法律条款用语模糊等缺陷，难以在实践中有效操作。再者，作为审计机关处理处罚依据的另一重要法规——《财政违法行为处罚处分条例》也存在上述的缺陷，尤其对很多专项资金违纪违法行为的处理处罚在法规中找不到相应的条文。二是一些专项资金计划没有资金使用管理方面的配套政策。我国的专项资金计划的制定及下达，要涉及计划、财政及相关的业务主管部门，是一项系统工程，缺少任何一个环节都不能保证该计划的有效执行。目前，由于我国没有一个统一的有关专项资金管理使用等方面的法律法规，在审计过程中，遇到没有专项资金管理使用政策的项目时，审计机关的监督就显得无可奈何，任凭项目主管部门挤占挪用专项资金。三是被审计单位有关人员的违法责任难以追究。《审计法》及其他的法律法规对违法人都有追究法律责任的条款，但在实际执行中缺乏操作性、缺乏约束力，导致违法责任追究流于形式。
    （三）县级审计机关力量不足、素质较低也是影响监督的原因之一
    我国的审计工作虽然经过了20多年的发展，各个方面均已走向成熟，但从审计实践看，审计监督还面临着许多不足和问题，人员少、素质低、设施落后等因素一直在困扰着地方各级审计机关的发展和有效监督，这在县级审计机关中表现得尤为突出。一方面县级审计机关人员编制少，审计覆盖面小，很多被审计单位的审计周期较长，几年或者更长的时间才审计一次，给监督留下很多真空地带；加之一些被审计单位的领导法制观念淡漠，作弊意识较浓，这就给违纪违规创造了一定的条件。另一方面县级审计人员大多素质不高、知识结构单一，创新意识较差，难以适应较高层次审计的需要，在审计过程中不能揭示深层次的问题，影响审计监督作用的发挥。
    四、必须解决的问题及强化审计监督的途径
    （一）改革现行的审计监督体制是强化审计监督的有力保证
    我国现行的审计监督体制是社会主义计划经济向市场经济过渡时的产物，无论是领导体制、机构设置、人员配备，还是审计管辖范围的划分，都体现了这一特定时期的特点。随着我国经济的快速发展，市场经济的日渐成熟，审计工作面临的经济环境与审计机关成立时的情况大不一样，维持这样的审计监督体制难以体现审计的独立性，难以发挥真正意义上的审计监督作用。20多年的审计实践已经发现和证明它的缺陷和不足。这种审计监督体制的弊端在专项资金审计中体现得更为明显。因而必须改革这种不科学、不合理的监督体制，建立审计署直接领导下的且独立于地方政府之外的审计监督体制，实行机构、人员、经费等方面的垂直管理。最大限度的减少地方政府的权力干预、利益制约的现象，确保审计机关能够独立行使职权。
    （二）健全完善专项资金方面的法律政策，是审计监督的必要前提
    审计工作是一项政策性很强的工作，健全和完善专项资金政策是依法审计的保障。国家立法机关及有关部门应加大这方面的工作：一是现行的《审计法》对专项资金审计的规定不明确，立法机关应该将专项资金作为一个独立的概念提出来，从法律上确认专项资金审计的重要性；同时，绩效审计是今后及未来审计发展的方向，也应在《审计法》里予以明确规定。二是完善审计监督机制，建立以《审计法》为主体的有法可依的法律政策体系。从经济发展的规律来看，法律政策的制定总是慢于经济发展的步子，如何解决这一监督难题，笔者觉得应该从审计监督最基本的法律法规入手，一方面扩大《审计法》对违法违规问题的涵盖面，提升《审计法》的处理处罚力度，弥补我国现行一些法律法规的滞后状况。另一方面，应对现行的《财政违法行为处罚处分条例》中不适应经济发展的条款尽快加以修订，对专项资金的处理处罚条款予以明确规定，便于审计、财政部门加强监督。三是国家应在调研我国各类专项资金性质的基础上制定一个统一的专项资金管理、使用等方面的暂行规定，对专项资金的概念、使用范围等作以明确界定，以此规范专项资金的管理使用。国家财政及地方各级级财政部门可根据国家政策制定具体的规定，便于地方有关部门及资金使用单位执行。四是建立健全被审计单位违法责任追究制度。现行的法律法规很多注重追究有关领导及责任人的法律责任，减少对单位以经济手段处理处罚问题，这在实践中难以执行。审计署应会同有关部门制定一部有具体操作程序、有参照执行标准、执行时效及不作为行为追究执法人责任等内容的法规，真正做到严于执法。
    （三）强化涉农专项资金审计必须注重绩效审计
        绩效审计是现代审计发展的必由之路。它是在财务收支审计的基础上来开展的，因此是以揭露重大的损失浪费等问题为主，它不仅包括经济效益，还包括社会效益和环境效益。从目前的审计情况看，涉农专项资金效益审计还处在探索和初始阶段，但开展效益审计是涉农专项资金审计的目标。
    开展涉农专项资金效益审计应从以下两方面入手：一是科学地确定项目效益评价的指标体系；二是科学地界定项目效益的参照指标。对涉农资金审计的重点要从关注真实性和合法性向效益性进行转移，逐步建立以政策为重点、以资金为主线、以效益为目标的效益审计工作方法和体系。在审计过程中，要重点关注由于决策失误、管理不善等造成的资金使用效益低下和损失浪费，并通过专门的绩效评估，对资金管理和使用效益进行分析和评价，提出加强和改进管理的建议，促进资源的合理配置和高效回报。
    [来（四）强化涉农专项资金审计，必须加大实施追踪审计
    新修订的《审计法实施条例》赋予了审计人员在审计过程中可以根据具体情况采用追踪审计的方法。涉农专项资金往往涉及的单位或个人较多，有时项目实施战线长，仅靠通常的财务收支审计不能全面的检查资金的真实使用情况，必须在方法上有所创新。（1）采用异地审计机关相互协作的方法。在涉农专项资金审计中，一些项目业务经常涉及到县级、市级或省级以外的单位或个人，这就给审计查证工作造成了困难，因而可以采用委托异地审计机关协助查证的办法，解决委托审计机关面临的经费不足、力量不足、审计时间紧迫等问题，也能从源头上查清问题的来龙去脉。（2）采取直接跟踪资金去向的审计方法。在涉农专项资金审计中，可以对有关单位或个人的经济活动进行追踪检查，资金走到哪里，审计人员就追到哪里，直至查清资金的去向和用途。（3）采用分析性复核、现场实地调查、点面结合等多种审计方法。将账面审计与深入乡镇、农户调查结合起来，以核实资金支出的真实性。涉农专项资金的财务往往集中在财政或有关的项目主管部门，从帐、表、证账面的审计，摸清涉农专项资金投入的总体规模及支出结构；同时，对一些大额支出深入有关单位、个人及项目实施人进行核查，以核实资金使用的真实性。      
    （五）强化涉农专项资金审计，必须做到财务收支审计与项目工程审计相结合
    涉农专项资金多数是以建筑工程、水利工程、道路建设等形式实施的，这些工程完工后很多是经过审计才能验收工程的。审计机关必须通过全面审计才能核实专项资金的使用情况。一方面审计有关项目建设的财务支出账，检查支出的真实性、合法性；另一方面对工程的合同、预算及决算情况进行审计，除了核实工程造价，还必须深入项目建设现场，对项目质量、项目数量等进行实地核对，对照项目计划书中建设内容审核其完成情况，看其是否符合计划要求，有无弄虚作假、套取国家专项资金等违法违规问题。
    （六）增强力量，强化培训，努力打造一支多层次、复合型的审计专业队伍
    县级审计机关处在审计系统的最基层，就人员素质、知识结构来看，难以适应较高层次审计工作的需要。国家审计署应充分调研基层审计工作的现状，制定切合实际的审计工作中长期发展计划，逐步解决基层审计机关面临的诸多问题。一是增加基层审计机关人员编制，建立健全科学合理的审计监督网络，从审计覆盖面上增强被审计单位的免疫力。二是地方审计机关，尤其是县级审计机关应选派优秀的中青年审计人员参加审计署指定的大学审计专业的进修，督促这些人员除学习财务审计知识外，更多地掌握经济管理学、法律学、工程学、环境学等相关学科的知识，拓宽审计人员的知识面，为搞好绩效审计、计算机审计、工程审计等工作奠定良好的理论基础。三是积极推进地方各级审计机关之间的审计业务交流，选派业务骨干到绩效审计、追踪审计等方面做的好的审计机关学习经验，探讨绩效审计的方法、审计工作底稿记录的编制、绩效审计的评价内容以及审计报告的撰写等，相互借鉴各自的长处，扬长避短，提高涉农专项资金的审计质量。（李官录）

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