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关于搞好企业审计的几点思考
郭西(审计署驻重庆特派办)
 
【时间:2010年09月20日】 字号: 【大】 【中】 【小】
        
    
    
    刘家义审计长在中国审计学会五届三次理事会暨第二次理事论坛上讲话时指出:“审计本质上是一个国家经济社会运行的‘免疫系统’”,明确国家审计既是民主法治的产物,也是推进民主法治的工具,起着预防、警示和抵御的作用。“免疫系统”论是新时期从战略的高度对国家审计提出的精辟阐述,是对审计内涵、本质、功能的全新认识,回答了“为什么要审计”、“为谁审计”和“怎样审计”等审计科学发展中的一系列核心问题,它对审计基础理论的研究,对进一步推动审计制度建设和技术创新等都有着十分重要的意义,为我们审计人员牢固树立科学审计理念,自觉践行科学发展观指明了方向。
    《审计署2008年至1012年审计工作发展规划》把充分发挥“免疫系统”功能作为审计工作总体目标的重要内容,说明这一目标是长期的和不断完善的。这些年来,企业审计按照“依法审计、服务大局、围绕中心、突出重点、求真务实”的二十字方针和“摸家底、揭隐患、促发展”的审计思路,积极履行法定职责,为促进企业深化改革和健康发展做出了很大贡献,取得了显著成效。
    中国的国有企业改革从1978年开始启动,已经进行了32年,但至今尚在不断探索,先后经历过的放权让利、承包和租凭制、合资、上市等改革思路取得了一定成效,但未能根本解决问题,国有资产管理和国有企业改制是当前国企改革的主题。通过学习温总理近年来的政府工作报告及近年来的中央经济工作会议精神,笔者体会到当前企业发展最重要的是以下三个方面:一是要深化国企改革与改制,包括现代企业制度的完善、国有资产管理体制的完善;二是要进行产业结构调整,包括区域布局、投资结构、产品结构;三是增强企业活力,包括经济活力、控制力、影响力和带动力。这三大目标对我们企业审计提出了新的更高的要求,企业审计的难度也更大了,如果我们的工作重点仅仅停留在查会计信息不真实、决策失误、违纪违规等具体问题的微观层面,不从企业改革的体制机制、落实国家宏观政策、有关政策法规的完善等宏观层面去查找问题、分析原因、提出建议,我们的企业审计工作就不能更好的发挥建设性作用,不能充分发挥企业审计的“免疫”功能,也就不能很好地适应新形势、新要求。
    在未来的时间里,作为一名从事企业审计工作的普通审计人员,深感要充分发挥企业审计的“免疫系统”功能,发挥审计的预防、揭露、抵御作用,还有更重的任务,更大的挑战,至少在审计目标、审计内容、审计方式上要加以不断创新。
    一、审计目标要更高
    国有企业审计应以贯彻落实中央经济工作会议精神为主线,紧紧围绕经济又好又快发展这个中心,认真贯彻“质量、责任、绩效”的总体要求,努力促进经济平稳较快发展和经济发展方式转变两大目标的实现,充分发挥审计“免疫系统”功能。在把握企业总体情况的基础上,通过检查企业财务收支活动的真实合法效益、重大经济决策、内部管理、企业领导人员廉洁自律、贯彻落实国家宏观经济政策及发展中存在的重大风险等方面的情况,揭示影响现代企业制度建立和科学发展等体制机制性问题,揭露和查处企业或个人重大违法违规问题,促进企业领导人员守法、守规、守纪、尽责,维护国有资产安全,推进企业持续健康协调发展。
    二、审计内容要更全
    根据上述审计目标和当前企业改革、发展面临的实际情况,在企业审计内容方面应着重关注以下五个方面:
    一是以促进国有企业保值增值、增强企业的可持续发展能力作为审计的内容。国有企业作为弥补市场失灵的手段和社会主义国家的重要物质基础,其基本要求是在经济社会的发展过程中,不断保值增值和发展壮大。国资委《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》提出引进战略投资者,大力发展混合所有制经济,放开搞活国有中小企业。到2008年,基本完成长期积累的一批资不抵债、扭亏无望的国有企业政策性关闭破产的任务;到2010年,中央企业调整和重组至80~100家。以往的企业审计经验案例表明,产权转让和企业重组是国有资产流失的主要环节,在这个环节中,国有企业之间的重组,往往通过隐匿资产或夸大债务的方式流失国有资产;国有企业与非国有企业之间的产权转让,则通过低估国有资产或高估非国有资产的方式流失国有资产。同时,国有资产经营者能力低下导致的企业破产也是国有资产流失的重要方式。由于产权转让和企业重组对国有资产的认定具有终结性,这个过程中流失的国有资产很难在以后追回,因此,审计机关应当从独立第三者的身份加大监督的力度。在产权转让和企业重组过程中,国有企业审计应当关注企业资产和负债的真实性,应当关注资产评估机构选择和评估程序的合理性,应当关注经营者选择程序和结果的合理性。
        二是以促进建立和完善现代企业制度作为审计的内容。实践证明,以股份制为代表的现代企业制度是市场经济条件的内在要求,现代企业制度的建立,有利于在股东大会、董事会、监事会和经理层之间形成合理的权力配置,有利于引进战略投资者,有利于形成有效的激励约束机制,有利于提高国有企业的综合竞争力。2006年,国务院国有资产监督管理委员会在其管辖的196户中央企业中,只有19家进行了试点。因此,审计机关要把推进建立和完善现代企业制度作为企业审计的关键。审计过程中及时发现并反映在建立现代企业制度的过程中,存在那些政策体制、机制的问题,产生这些问题的原因,解决这些问题的建议。
    三是以提高整个经济的活力作为审计的内容。国有企业存在的根本原因是弥补市场经济的缺陷,就是说私人企业当前能够发挥作用的一般性竞争领域,国有企业就不宜进入;私人企业当前不能发挥作用的垄断性领域,也要注意引入竞争机制,为私人企业的进入和国有企业的退出创造条件;对于无法引入竞争机制的自然垄断领域,对于关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域,要加强国有企业的力量。因此,企业审计应当加强对市场竞争领域国有企业的规模和绩效进行评估,为国有企业退出提供真实可靠信息;对国有企业退出或进入前后的行业绩效进行对比分析,为国有企业的合理布局提出意见和建议;对垄断行业国有企业引入竞争机制的可能性进行研究,为提高市场绩效提供参考;对国有企业的自主创新能力进行专项审计调查,为提高企业自主创新能力提出审计建议;对国有企业特别是垄断行业的业绩考核与收入分配中存在的问题进行揭露,为健全劳动、资本、技术、管理等生产要素按贡献参与分配的制度提出合理化建议。
         四是以关注企业法律责任和社会责任的履行情况,确保国家政令畅通为审计内容。署领导在讲话中多次指出,要着力关注宏观调控政策的落实情况,促进政令畅通,切实增强政府的执行力和公信力。与民营企业单一营利的经营目标相比,国有企业经营目标的特征是实现公共利益目标和营利目标共存,由于国有企业所在领域、存在价值不同,其经营目标具体取向不同,因此企业审计中,应关注企业法律责任和社会责任的履行情况,关注国家宏观调控政策的贯彻落实,促进企业更好地发挥带动作用和表率作用。如社会保障是国有企业的责任,环境污染治理和节能减排是国有企业的责任,保障国家经济安全、军事安全也是一些国有企业的责任,国企对这些责任究竟履行得怎么样?需要我们深入研究分析。通过审计来揭示宏观政策落实不到位的地方,促进国家法律法规和宏观调控政策的贯彻执行,确保国家政令畅通,促进有关重大问题又好又快地解决。
    五是以关注企业产业结构调整情况,促进产业结构合理调整为审计内容。产能过剩、产业结构不合理是当前我国经济结构中存在的突出问题,也是中央经济工作会议要求着力解决的一个重要内容。据《2010年中国经济形势分析与预测》有关资料,到2008年底,我国钢铁行业已经形成6.6亿吨的生产能力,且目前在建的能力还有5800万吨,过剩的生产能力达到2亿吨;我国的水泥生产能力达到18.7亿吨,已经超过实际需要,可目前在建的生产线超过400条,还将新增生产能力6亿吨;我国电解铝生产能力已经有1800万吨,需求只有1200万吨左右,但在建的还有200万吨的生产能力;造船、化工、平板玻璃等行业也都存在严重的主能过剩问题。在企业审计中,要密切关注产业组织结构调整中出现的新情况新问题,如地方政府有无出台政府去救助那些产品落后、能源消耗高、经济效益差、严重污染环境和破坏生态的企业。再如,有些地方、部门为了调整产业结构,以做大做强为借口,把同行业的所有国有企业简单捏合在一起,并拼凑出一个个“大集团”,而它的某些成员过去已经是规模很大、力量相当、产品相似的集团公司,它们彼此只有竞争关系,没有优势互补的关系,在这种集团里,它的总部并不是真正的集团公司,而是不折不扣的行政机构,也就是过去受到广泛批判的先有“儿子”后有“老子”的模式。审计中应及时揭露这些在产业结构调整过程中出现的典型性、倾向性问题,只有这样才能更好地发挥审计的建设性作用。
    三、审计组织方式要更新
    企业审计在把握总体、突出重点,关注宏观、加强分析的基础上,在审计方法上还要不断创新深化,搞好五个结合:
    一是做到财务收支审计与经济责任审计结合。在每年国企的经济责任审计中,同时进行财务收支审计,并适时公告财务收支审计结果,通过加强社会对国企的监督来督促企业加强整改、规范管理、防范风险,同时也提升企业审计的影响力。
    二是做到单个企业审计与众多企业的专项审计结合。以经济责任审计和财务收支审计为载体,在每年的工作方案中,明确几个重点研究的问题,整合企业审计的力量把问题说深说透,如国企改制问题、产业结构调整问题、自主创新问题、收入分配改革问题、现代企业制度问题等,通过三到五年的专项调查,审计调查范围基本涉及当前国有企业改革发展过程中的热点问题。
    三是做到审计企业与审计调查相关行业主管部门相结合。对国有企业的审计,特别是行业性的审计调查,还得结合对相关主管部门调查,因为相关主管部门掌握的信息资源更多、层次更高、综合性更强,有的还掌握了全行业的数据,很多宏观性的问题仅站在单个企业的角度是说不透的。如反映企业产能过剩问题,单个的企业审计中可能只会发现典型案例,但总体数据则需要国家发改委以及相关的行业主管部门提供。需要与财政部、国家发改委、工信部、国资委等相关主管部门建立联协合作机制和日常沟通交流平台,从而为工作的开展奠定基础。
    四是做到审计业务与信息技术结合。企业审计一定要加大信息化工作力度。在基础工作方面,加快央企的财务数据、业务数据的建设步伐;在应用方面,整合企业审计与计算机审计的人力资源,充分发挥计算机审计在企业审计中的作用,加大企业计算机信息系统审计力度,试点开展联网审计。
    五是做到审计科研与审计实务相结合。审计科研与审计实务是相辅相成的,在企业审计或审计调查中,应带着课题搞审计,在审计实务中不断总结、归纳、提炼,形成高水平的理论研究成果,通过理论研究成果指导下一步的审计实务工作,真正做到审计科研从实践中来,又回到实践中去。在今后的企业审计科研课题中,应加大以绩效审计、经济责任审计、财务收支审计、计算机运用审计为代表课题的方法体系研究,不断深化,不断总结,不断提高,将企业审计的方法体系逐步规范化、程序化。(郭西)
    
     
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