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浅议绩效审计项目开展情况的事后评估标准
张平(审计署驻重庆特派办)
 
【时间:2010年09月19日】 字号: 【大】 【中】 【小】

   
    《审计署2008至2012年审计工作发展规划》要求,“全面推进绩效审计,到2012年,每年所有的审计项目都开展绩效审计”。目前,各级审计机关都在扎实推进绩效审计,在绩效审计中注重对审计对象的绩效评价,也取得较好的效果。但是,在完成一个绩效审计项目后,审计机关或审计组如何评价自己这个绩效审计项目开展情况呢?或者说审计机关或审计组对绩效审计项目的事后评价标准有哪些呢?笔者认为,事后评估一个绩效审计项目开展的优劣,要以“免疫系统”功能和作用发挥情况为中心,有如下八个方面(标准)。
    一、掌握审计对象情况的程度
    充分掌握审计对象的情况,既是“免疫系统”应当具备的基本属性,也是国家审计要发挥“免疫系统”功能,充分发挥多种作用的前提。对审计对象情况的掌握程度,决定了“免疫系统”功能和作用发挥的程度,如果不能充分掌握审计对象情况,国家审计就难以真正发挥“免疫系统”功能和作用。对审计对象情况的掌握是多层次的、多角度的概念。目前,我国的审计法律规范对国家审计应当掌握的审计对象情况做了最基本的、一般性的要求,例如《审计机关审计项目质量控制办法(试行)》(审计署6号令)要求了解被审计单位经济性质、管理体制、机构设置、人员编制情况、财政、财务隶属关系或者国有资产监督管理关系、职责范围或者经营范围、财务会计机构及其工作情况、内部控制及其执行情况、重大会计政策选用及变动情况、以往接受审计情况、法律法规规章和政策等。笔者认为,在了解上述基本情况的基础上,还应掌握审计对象的主要功能、目标、职责定位是什么,以便判断功能、目标、产品定位是否合理;掌握审计对象提供的主要产品、服务是什么,以便判断主要产品、服务能否有效服务于功能、目标、产品定位;掌握审计对象主要内部控制环节、手段、方式是什么,以便判断内部控制能否有效防范风险,等等。
    二、实现审计方案设定的审计目标的程度。
    按照我国现行审计法律法规和规章的要求,实施审计项目,均需要编制审计方案,而审计目标是审计方案的必备要素。在设定审计目标时,通常综合考虑了多种因素。例如,要考虑审计对象的总体情况,要考虑各级政府或者委托审计部门对审计的要求,要考虑审计项目的人员配置即审计人员的多少和审计人员的能力及配合,要考虑审计的期间,等等。在综合考虑这些内容后,审计机关确定该审计项目的审计目标。实际上,这时候审计目标已经将国家审计应该在该项目发挥什么样的作用进行了设定。因此,是否实现或者在多大程度上实现审计方案设定的审计目标,是国家审计是否或者在多大程度上发挥“免疫系统”功能和作用的标准之一。那么,当一个审计项目完成后,如何评价国家审计在该项目中发挥了什么样的作用,作用发挥的如何,审视审计方案确定的审计目标是否实现就是一个重要的标准。
    三、揭露重大违法违纪案件线索情况的程度
    在社会主义市场经济发展和完善过程中,仍然还存在大量的违法违纪问题。揭露和打击重大违法违纪活动,维护社会主义市场经济秩序,促进廉政建设,保障国民经济和社会健康发展,既是宪法和法律赋予国家审计的一项重要职责和目标,也是党中央、国务院和全国人大对国家审计的殷切期望。因此,能否在审计项目中揭露重大违法违纪案件线索,打击违法违纪活动,惩治违法违纪人员及相关单位也是衡量国家审计是否充分发挥作用的标准之一,也是目前审计机关评价审计项目优劣的主要标准之一。当然,不同的审计项目有不同的特性,不同的审计对象存在的风险程度和存在违法违纪的环境不同。因此,不能说没有片面地认为,没有发现重大违法违纪案件问题就是没有充分发挥“免疫系统”功能和作用。
    四、揭示重大损失浪费问题等绩效问题的程度
    我国审计法第一条即指出,审计法制定的目的或目标之一就是“提高财政资金使用效益”。我国审计法第二条又规定,审计机关对国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支,国有的金融机构和企业事业组织的财务收支的真实、合法和效益,依法进行审计监督规定。作为审计法的开篇前两条,分别从审计法的立法目的和审计内容的角度对审计监督进行了高度概括,两次提及“效益”,而效益就是经济性、效率性、效果性等的综合,也就是绩效。《审计署2008至2012年审计工作发展规划》要求,“全面推进绩效审计,到2012年,每年所有的审计项目都开展绩效审计……”。因此,能否在审计项目中揭示重大损失浪费等绩效问题、促进国家增收节支,既是国家审计法律设定的审计的目标和内容之一,也应是衡量国家审计是否或者在多大程度上发挥“免疫系统”功能和作用的重要标准之一。实践中,能否在审计项目中揭示重大损失浪费等绩效问题也是目前审计机关评价审计项目优劣的主要标准之一。
    五、反映体制机制和制度性问题的程度
    近年来,部分公众媒体对审计是否能够真正发挥作用提出质疑,原因之一是国家审计各年发现的问题存在诸多的雷同性,同一被审计单位屡审屡犯,违法违规问题没有得到根治。客观地讲,国家审计不同年度发现的问题确实存在诸多的雷同性,既有同一单位重复出现同一问题的情况,也存在不同单位存在相同问题的情况。对于这些问题要认真分析,区别对待,有的属于恶意为之为既得利益,但大多数属于迫不得已而为之。对于公众和媒体的疑问,李金华和刘家义两位审计长的回答是,这些雷同性的问题,主要是体制机制和制度性问题,在体制机制和制度没有做出调整前,这类屡查屡犯的问题是客观存在的,而审计能做的就是屡犯屡审,积极反映并推动体制机制和制度没有做出调整。笔者认为,体制机制和制度性问题也是多层次的,迫不得已而为之的情况基本上都是属于体制机制和制度性问题。国家审计应深入研究,积极能够推动解决这些问题,但是国家审计对这些问题的研究和把握程度在某种程度上决定了这些问题能否早日得到有效解决,因为如果分析研究透彻,则能够抓住问题的要点,找到“根治”的药方,否则人云亦云,不能找到症结,难以找到“根治”的药方,也就难以真正发挥作用。因此,在审计项目中反映体制机制和制度性问题的程度,也是衡量国家审计作用发挥程度的标准之一。
    六、揭示潜在的风险问题的程度
    潜在的风险问题是国家审计应当掌握的审计对象情况之一,这里将其单独提出来,主要是因为其相当重要,能否发现潜在的风险问题,不仅事关审计对象的发展,还事关风险的防范和传播,而风险的固有属性则直接关系金融安全、财政安全、国有资产安全等等。能否揭示审计对象存在的风险,能否揭示多层次的风险,能否区分存在的最主要风险、一般性的风险,或者多大程度上揭示潜在的风险问题,不仅反映了国家审计对审计对象的掌握程度,更反映了作为保障经济社会健康运行的“免疫系统”的国家审计的预警能力的大小。因此,在审计中揭示潜在的风险问题的程度也是衡量国家审计发挥“免疫系统”功能和作用情况的标准之一,也是事后评价审计项目开展情况的绩效评价指标之一。当然,审计对象的风险也是多层次、多角度的,它既包括可能引发系统性风险的风险也包括一般性的操作性风险,是外部因素引起的还是审计对象自身引起的,是系统设计缺陷还是违规行为引起的。
    七、审计建议的影响力情况
    能否提出具有可行性、实用性、针对性的审计建议,是国家审计发挥作用的重要评价标准之一,因此也是衡量一个审计项目实施是否取得成果的标准之一。审计建议具有层次性,包括对法律法规的废改立,对规章规范性文件的废改立,对行业和上级部门制定行业或部门内的废改立,对审计对象制定相关规定。如果这些建议能够推动或促进规章制度的废改立,进而加强审计对象的业务经营、内部管理、风险控制、财务核算等方面的工作,推动行业或部门乃至部位制定规章,进而法律法规的废改立,这就是高层次的审计建议。审计建议应当具有实用性和可操作性,不具有实用性和可操作性,只是一些空洞的套话的审计建议,既无法提高审计建议的层次性,还影响审计的外部形象。具有高层次、实用性和可操作性的审计建议,具有很强的影响力,既发挥了国家审计的声音,又推动了制度的完善。因此,能够提出具有较强影响力的审计建议的审计项目,国家审计“免疫系统”功能和作用的发挥无疑也是充分的。
    八、审计团队的实战能力提高程度
    直接来讲,审计团队的实战能力通过一个审计项目提高与否、提高多少,无法体现国家审计“免疫系统”功能和作用发挥的情况,也不能衡量国家审计“免疫系统”功能和作用发挥的程度。但是,由于审计队伍是审计项目的执行者,如果参加审计项目的审计人员及其整个团队的能力得不到展示,并通过审计项目得到提高,可能就意味着该审计项目的组织和管理不成功。而这种不成功则又表明审计的“免疫系统”功能未得到充分发挥,而且这种不成功使得“免疫系统”自身的“免疫力”没有适应环境的变化而得到提升。相对于现实中变化复杂的环境和问题,“免疫系统”自身的“免疫力”未得到提升则意味着自身“免疫力”下降了,而下降的“免疫力”又如何在新的审计项目中充分发挥“免疫系统”功能和作用呢?反之,如果某个审计项目的审计团队,包括个人和整体,“免疫力”都因该项目而提升,则意味着在应对未来变化复杂的环境和问题的能力增强了,也就提高了更好地发挥“免疫系统”功能和作用的可能性。因此,从这个角度上将,审计团队的实战能力提高程度也可以事后衡量一个审计项目开展的成功与否的标准之一。
    需要说明的是,考虑到具体审计项目的差异性,上述评价指标对某一个绩效审计项目的事后评价而言,并要求全部运用。但是,如果事后评价一个绩效审计项目开展的优劣时发现,上述八个方面均取得了较好的效果,则该绩效审计项目的开展一定是成功的,国家审计的“免疫系统”功能和作用是得到充分发挥的。(张平)


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