浅析财政审计大格局下的审计范围、内容及对策
沈万君（审计署驻沈阳特派办）
财政审计是国家审计的基本职责和永恒主题。近年来，我国审计机关着力构建国家财政审计大格局，不断深化和创新财政审计工作，面对新形势，审计人员应强化对财政审计大格局下实施财政审计的认识，因此研究和掌握其目标、内容和技术方法十分必要。
一、财政审计大格局的含义及目标
《审计署2008至2012年审计工作发展规划》中提出了“要整合审计资源，构建国家财政审计大格局，要以维护财政安全、防范财政风险、促进深化财政体制改革、规范财政管理，确保国家财政政策得到有效实施为目标来开展财政审计工作。”2009年3月，刘家义审计长在审计署2009年财政审计项目培训班上的讲话中指出：今后必须构建国家财政审计的大格局。构建国家财政审计大格局是当前财政管理体制改革发展的客观需要，也是加强国家财政审计的必然要求。
财政审计大格局是审计机关在充分整合审计资源的基础上，合理安排审计项目计划，建立系统内部信息沟通和共享机制，围绕政府预算管理，扩大审计的覆盖面，从宏观性、建设性和整体性的层次上整合审计成果，最终通过出具高质量的“两个报告”来表现审计监督职能的工作体系。通过构建财政审计大格局，坚持财政审计工作的“四个并重”：一是坚持揭露和查处问题与促进整改、完善制度、深化改革并重；二是坚持常规审计与跟踪审计并重；三是坚持真实合法性审计与绩效审计并重；四是坚持“两个报告”与审计结果公告并重。同时，实现财政审计的“四个转变”：一是从关注一般预算资金向关注全方位财政性资金转变；二是从以财政支出审计为主转为财政收支审计，三是从以真实合法性审计为主向真实合法性审计与绩效审计结合转变；四是从侧重揭露微观具体问题向注重研究宏观层面制度、机制性问题转变。构建财政审计大格局要求审计机关树立“凡是政府应该管的钱都是国家财政”的理念，实现财政资金审计的全面覆盖。
二、财政审计大格局下的审计范围和内容
今年7月，在全国审计工作座谈会上，刘家义审计长在《总结经验 乘势而上推动财政审计工作深化发展》的报告中明确阐述凡是政府管的钱就是国家财政，也应理解为凡是国家财政的钱就是财政审计范围。审计范围应包括全部政府性资金，全部政府性资金又称政府收入，是以政府名义筹集，并由政府来管理和使用的所有收入。
在财政审计大格局视野下，审计机关应把全部政府性资金纳入审计监督视野，统筹安排部门预算、民生资金、经济责任、政府扩大内需资金、政府决算等各项审计和审计调查项目，构建目标统一、内容衔接、层次清晰的工作体系，进而发挥审计监督公共财政的职能作用。其内容包括：中央财政管理审计、中央部门预算执行审计、中央转移支付审计、中央税收征管审计、中央企业国有资本经营预算审计、地方财政收支审计、固定资产投资审计、社会保障审计、专项资金审计等。根据《中央预算执行情况审计监督暂行办法》的规定，中央预算执行审计主要对财政部门具体组织中央预算执行情况、国税部门税收征管情况、海关系统关税及进口环节税征管情况、金库办理预算资金收纳和拨付情况、国务院各部门各直属单位预算执行情况、预算外收支以及下级政府预算执行和决算等七个方面进行审计监督。
在财政审计大格局下，审计机关应将上述审计内容统筹安排，充分发挥各级审计机关的力量，在每年的审计中做到全覆盖，全面体现上述内容。在当前财政审计工作中，审计机关和审计人员要履行宪法和审计法赋予的职责，按照温家宝总理“财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里”的要求，坚持“揭示问题、规范管理、促进改革、提高效益、维护安全”的总体思路，不仅要加大执法力度，严格依法揭露、依法处理违反财政法律、法规的问题，而且要围绕贯彻落实科学发展观、加快转变经济发展方式、实现经济社会又好又快发展等要求，跟踪审计国家宏观经济政策措施的落实情况，加强对税收、预算、国债、公共支出、政府投资和财政补贴等财政政策手段的综合分析，及时揭示和反映影响宏观调控政策目标存在的矛盾和问题，从而推动提升财政政策及其他宏观调控政策的实施效果。重点应关注以下五个方面：一是财政体制和转移支付制度运行情况，二是行政权力的行使和财政责任的履行情况，三是预算执行的效果，四是财政支出结构和政府职能转变，五是国家财政运行中的突出矛盾和潜在风险，尤其要关注地方财政隐形赤字、地方政府性债务、财政资金用于超前建设、无效建设和劳民伤财的“形象工程”、脱离实际的“政绩工程”、威胁人民生命财产安全的“豆腐渣工程”等问题。
三、审计方法及对策
当前，国际国内形势正在发生深刻而复杂的变化，财政审计工作面临许多新情况、新问题和新挑战。财政审计大格局是在建立公共财政的新形势下，为持续深化财政审计，对财政审计提出的更高要求。审计人员面对新的形势和要求，在着力构建目标统一、内容衔接、层次清晰、上下联动的财政审计大格局的过程中，增强财政审计的整体性、宏观性和建设性，积极、主动和有效地发挥好审计监督的职能和作用，必须找准着力点，抓住国家财政政策这个“牛鼻子”，做好“四个结合”。
一是将财政审计与国家财政体制改革相结合。财政审计大格局下，审计人员要注重财政体制改革在宏观层面、决策层面的作用，由于财政体制改革涉及到国民经济的生产、分配、使用、管理的方方面面，涉及范围广，审计人员必须学习财政相关知识，了解财政运行规律，熟悉财政政策，更重要是把握财政体制改革方向。
二是将财政预算执行审计与全部政府性资金审计调查相结合。审计人员应充分利用审计调查方法灵活、便于操作、易于深入的特点，在审计中，一方面，要注重对有关涉及民生政策和重大决策的落实情况、中央和省级专项资金的管理使用情况进行专项审计，分析和挖掘预算执行和财政政策运行中存在的深层次问题，剖析产生问题的原因，提出审计意见和建议。另一方面，要对未纳入政府财政决算审计范围由政府的公权力归集并且使用或者承担责任的资金进行全面的审计调查，如对地方政府性债务情况进行深入审计调查等，分析由政府归集、筹措、使用、支配、承担责任或者风险的全部资金的现状、格局、一定时期的趋势变化、可预期内的发展趋势和风险等宏观状况，对政府资金运作的全过程及风险运作的效益性、风险性，以及政府资金在运作过程中的成绩、问题和责任，进行全面、客观的评价。
三是将“财政资金运行”跟踪审计与绩效和管理审计相结合。以真实性、合法性审计为基础，在对财政资金全程跟踪检查过程中，积极开展项目管理和效益审计。在以审计财政性资金为主要内容的同时，揭露管理不善、决策失误造成的严重损失浪费和国有资产流失问题，分析评价资金使用的经济效益和社会效益。并将审计立足点放在促进规范管理上，查找和分析原因，应着眼从宏观上提出完善政策、健全管理机制的审计建议，督促被审计单位整改，建立健全内部控制管理制度，堵塞漏洞，规范管理，为国家财政体制改革和政府宏观决策服务。
四是将传统的手工审计方式与计算机系统审计相结合。目前，财政部门推行部门预算和国库集中收付后，网络数据的共享，使财政和审计之间数据信息实时共享成为可能。因此，审计机关和审计人员积极创新财政审计方法，利用或构建财政体系数据平台，探索计算机联网审计，强化在信息化条件下实施审计监督的力度。同时充分利用财税部门信息平台，围绕政府预算管理，建立审计系统内部信息沟通和共享机制，及时掌握各项财政资金的预算编制、执行和管理情况，促进并逐步形成事前参与、事中监管、事后审计有机结合的监督机制，提高审计效率，努力扩大审计的覆盖面，实现财政资金审计的全覆盖，进而从宏观性、建设性和整体性的层面上提升审计成果。 （沈万君）
一、财政审计大格局的含义及目标
《审计署2008至2012年审计工作发展规划》中提出了“要整合审计资源，构建国家财政审计大格局，要以维护财政安全、防范财政风险、促进深化财政体制改革、规范财政管理，确保国家财政政策得到有效实施为目标来开展财政审计工作。”2009年3月，刘家义审计长在审计署2009年财政审计项目培训班上的讲话中指出：今后必须构建国家财政审计的大格局。构建国家财政审计大格局是当前财政管理体制改革发展的客观需要，也是加强国家财政审计的必然要求。
财政审计大格局是审计机关在充分整合审计资源的基础上，合理安排审计项目计划，建立系统内部信息沟通和共享机制，围绕政府预算管理，扩大审计的覆盖面，从宏观性、建设性和整体性的层次上整合审计成果，最终通过出具高质量的“两个报告”来表现审计监督职能的工作体系。通过构建财政审计大格局，坚持财政审计工作的“四个并重”：一是坚持揭露和查处问题与促进整改、完善制度、深化改革并重；二是坚持常规审计与跟踪审计并重；三是坚持真实合法性审计与绩效审计并重；四是坚持“两个报告”与审计结果公告并重。同时，实现财政审计的“四个转变”：一是从关注一般预算资金向关注全方位财政性资金转变；二是从以财政支出审计为主转为财政收支审计，三是从以真实合法性审计为主向真实合法性审计与绩效审计结合转变；四是从侧重揭露微观具体问题向注重研究宏观层面制度、机制性问题转变。构建财政审计大格局要求审计机关树立“凡是政府应该管的钱都是国家财政”的理念，实现财政资金审计的全面覆盖。
二、财政审计大格局下的审计范围和内容
今年7月，在全国审计工作座谈会上，刘家义审计长在《总结经验 乘势而上推动财政审计工作深化发展》的报告中明确阐述凡是政府管的钱就是国家财政，也应理解为凡是国家财政的钱就是财政审计范围。审计范围应包括全部政府性资金，全部政府性资金又称政府收入，是以政府名义筹集，并由政府来管理和使用的所有收入。
在财政审计大格局视野下，审计机关应把全部政府性资金纳入审计监督视野，统筹安排部门预算、民生资金、经济责任、政府扩大内需资金、政府决算等各项审计和审计调查项目，构建目标统一、内容衔接、层次清晰的工作体系，进而发挥审计监督公共财政的职能作用。其内容包括：中央财政管理审计、中央部门预算执行审计、中央转移支付审计、中央税收征管审计、中央企业国有资本经营预算审计、地方财政收支审计、固定资产投资审计、社会保障审计、专项资金审计等。根据《中央预算执行情况审计监督暂行办法》的规定，中央预算执行审计主要对财政部门具体组织中央预算执行情况、国税部门税收征管情况、海关系统关税及进口环节税征管情况、金库办理预算资金收纳和拨付情况、国务院各部门各直属单位预算执行情况、预算外收支以及下级政府预算执行和决算等七个方面进行审计监督。
在财政审计大格局下，审计机关应将上述审计内容统筹安排，充分发挥各级审计机关的力量，在每年的审计中做到全覆盖，全面体现上述内容。在当前财政审计工作中，审计机关和审计人员要履行宪法和审计法赋予的职责，按照温家宝总理“财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里”的要求，坚持“揭示问题、规范管理、促进改革、提高效益、维护安全”的总体思路，不仅要加大执法力度，严格依法揭露、依法处理违反财政法律、法规的问题，而且要围绕贯彻落实科学发展观、加快转变经济发展方式、实现经济社会又好又快发展等要求，跟踪审计国家宏观经济政策措施的落实情况，加强对税收、预算、国债、公共支出、政府投资和财政补贴等财政政策手段的综合分析，及时揭示和反映影响宏观调控政策目标存在的矛盾和问题，从而推动提升财政政策及其他宏观调控政策的实施效果。重点应关注以下五个方面：一是财政体制和转移支付制度运行情况，二是行政权力的行使和财政责任的履行情况，三是预算执行的效果，四是财政支出结构和政府职能转变，五是国家财政运行中的突出矛盾和潜在风险，尤其要关注地方财政隐形赤字、地方政府性债务、财政资金用于超前建设、无效建设和劳民伤财的“形象工程”、脱离实际的“政绩工程”、威胁人民生命财产安全的“豆腐渣工程”等问题。
三、审计方法及对策
当前，国际国内形势正在发生深刻而复杂的变化，财政审计工作面临许多新情况、新问题和新挑战。财政审计大格局是在建立公共财政的新形势下，为持续深化财政审计，对财政审计提出的更高要求。审计人员面对新的形势和要求，在着力构建目标统一、内容衔接、层次清晰、上下联动的财政审计大格局的过程中，增强财政审计的整体性、宏观性和建设性，积极、主动和有效地发挥好审计监督的职能和作用，必须找准着力点，抓住国家财政政策这个“牛鼻子”，做好“四个结合”。
一是将财政审计与国家财政体制改革相结合。财政审计大格局下，审计人员要注重财政体制改革在宏观层面、决策层面的作用，由于财政体制改革涉及到国民经济的生产、分配、使用、管理的方方面面，涉及范围广，审计人员必须学习财政相关知识，了解财政运行规律，熟悉财政政策，更重要是把握财政体制改革方向。
二是将财政预算执行审计与全部政府性资金审计调查相结合。审计人员应充分利用审计调查方法灵活、便于操作、易于深入的特点，在审计中，一方面，要注重对有关涉及民生政策和重大决策的落实情况、中央和省级专项资金的管理使用情况进行专项审计，分析和挖掘预算执行和财政政策运行中存在的深层次问题，剖析产生问题的原因，提出审计意见和建议。另一方面，要对未纳入政府财政决算审计范围由政府的公权力归集并且使用或者承担责任的资金进行全面的审计调查，如对地方政府性债务情况进行深入审计调查等，分析由政府归集、筹措、使用、支配、承担责任或者风险的全部资金的现状、格局、一定时期的趋势变化、可预期内的发展趋势和风险等宏观状况，对政府资金运作的全过程及风险运作的效益性、风险性，以及政府资金在运作过程中的成绩、问题和责任，进行全面、客观的评价。
三是将“财政资金运行”跟踪审计与绩效和管理审计相结合。以真实性、合法性审计为基础，在对财政资金全程跟踪检查过程中，积极开展项目管理和效益审计。在以审计财政性资金为主要内容的同时，揭露管理不善、决策失误造成的严重损失浪费和国有资产流失问题，分析评价资金使用的经济效益和社会效益。并将审计立足点放在促进规范管理上，查找和分析原因，应着眼从宏观上提出完善政策、健全管理机制的审计建议，督促被审计单位整改，建立健全内部控制管理制度，堵塞漏洞，规范管理，为国家财政体制改革和政府宏观决策服务。
四是将传统的手工审计方式与计算机系统审计相结合。目前，财政部门推行部门预算和国库集中收付后，网络数据的共享，使财政和审计之间数据信息实时共享成为可能。因此，审计机关和审计人员积极创新财政审计方法，利用或构建财政体系数据平台，探索计算机联网审计，强化在信息化条件下实施审计监督的力度。同时充分利用财税部门信息平台，围绕政府预算管理，建立审计系统内部信息沟通和共享机制，及时掌握各项财政资金的预算编制、执行和管理情况，促进并逐步形成事前参与、事中监管、事后审计有机结合的监督机制，提高审计效率，努力扩大审计的覆盖面，实现财政资金审计的全覆盖，进而从宏观性、建设性和整体性的层面上提升审计成果。 （沈万君）
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