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政府绩效审计理念及审计评价的探索与思考
徐嵩舜(审计署驻昆明特派办)
 
【时间:2010年09月17日】 字号: 【大】 【中】 【小】


科学发展观的提出,不仅会带来经济发展模式、经济增长方式的转变,也会带来各级政府执政理念的转变。政府绩效审计也必须根据科学发展观的要求,转变、更新和调整原有的思维定式和思维方法。审计理念和审计评价体现了政府绩效审计的价值取向,是构建绩效审计模式的基础。绩效审计理念和审计评价的探索,对落实科学发展观,开展绩效审计实践具有重要的指导意义。
一、以科学发展观为指导的绩效审计理念
(一)促进可持续发展的服务理念
绩效审计指审计机关对被审计单位管理和使用公共资源的有效性进行检查和评价的活动,需要关注管理和使用公共资源的经济性、效率性、效果性和合规性。其中:经济性强调投入成本或资源的节约;效率性指产出与投入之间的关系,包括以最小的投入取得一定的产出或以一定的投入取得最大的产出;效果性指目标的实现程度。三者相互关联、相互制约。根据绩效审计的内涵,绩效审计不应只关注单纯的经济效益或经济增长,在实现目标时还需要考评获得效益付出的成本与代价,这与科学发展观提出的可持续发展的理念具有内在的联系。例如审计署某特派办办2005年在某油田绩效审计中,重点从促进油田可持续发展的角度,揭示了该油田可持续发展面临的负担沉重、后备资源不足等诸多影响油田可持续发展的问题。审计署向国务院上报了油田可持续发展问题的专题报告后,温家宝总理做了重要批示并率国家发改委、财政部等部委到该油田就可持续发展问题进行考察,提出了解决问题的方针,国务院相关部门和当地政府就油田可持续发展问题采取了一系列措施,较好地促进了该油田的可持续发展。因此,无论是绩效审计的理论要求还是实践检验,均说明审计机关落实科学发展观,开展绩效审计,服务社会经济发展,应该树立促进可持续发展的服务理念。
(二)以人为本的民本理念
以人为本是以广大人民的根本利益为本,是科学发展观的核心、经济社会发展的长远指针和我们各项工作必须坚持的重要原则。以人为本的理念与审计工作紧密相关。审计产生于受托责任关系,政府与社会公众之间存在着公共受托责任关系,政府依法行使管理行政事务的权力,无偿向社会公众征税,形成公共资源。政府作为受托方对公共资源进行管理和经营, 社会公众作为公共资源的所有者具有获取政府管理和经营公共资源效果信息的权力。各级政府是否切实地履行了公共受托责任,或者说政府在管理和使用公共资源时,是否代表了社会公众的根本利益,需由审计机关通过审计公正地对其履行公共受托责任做出评价,进而确定或解除其所负的受托责任。因此,政府审计是维护社会公众或人民群众根本利益的重要保障,政府绩效审计应树立以人为本的民本理念,把人民群众关心的问题作为审计工作的出发点和落脚点。例如,审计署某特派办在2007年农村义务教育经费审计中,将“构建和谐、关注民生”作为审计重点,揭示了某省教育资金被大量挤占挪用,教育乱收费现象突出,增加老百姓教育负担等问题。审计揭示的问题引起了当地政府的高度重视并得到了迅速纠正,较好地促进了该省农村义务教育的健康发展。
(三)维护国家安全的安全理念
科学发展观提出建设社会主义和谐社会,和谐社会的创建必然离不开国家安全。政府审计是国家的“经济卫士”,维护国家安全是政府审计的职责,应作为评价审计机关服务构建和谐社会效能的指标之一。刘家义审计长提出:国家审计要高度自觉地维护国家安全,在揭露查处重大违法违规问题和经济犯罪线索的同时,揭露不作为、乱作为的问题;要关注财政安全、金融安全、国有资产和国有资源安全、环境安全和民生安全。
绩效审计也被称为管理审计,相对于财务收支审计,更注重影响资源使用效能的风险分析和降低化解风险的对策研究。一些西方发达国家已经把公共资源安全性的检查与评价以立法的形式纳入政府审计的职能,并具体归入了绩效审计范畴,作为一项相对独立的审计类型,称之为安全性审计(Protective Security Audit)。与西方发达国家相比,虽然我国现行有关对公共资源安全审计方面的审计法律体系尚不完善,但不少审计机关在现有的审计法律依据下积极探索企业资产和国家经济安全审计,取得了较好的审计成果,为今后大规模开展相对独立的安全性审计积累了经验。如许多审计机关把数据的安全性检查作为计算机信息系统审计的重点,总结了很多专家经验和审计案例。2007年,审计署某特派办在某大型国有企业集团审计中,从维护经济安全的角度,揭示了企业信息披露不规范造成的经济安全隐患问题,引起了主管部门的高度重视,是目前审计机关反映经济安全问题的较为成功的审计案例之一。
(四)维护公平正义的监督理念
科学发展观提出,实现社会公平正义是社会主义和谐社会的基本特征和重要目标,构建和谐社会,必须维护和保障社会公平正义。加强法制建设,全面推行依法行政,加强对权力运行的制约和监督又是实现公平正义的基本保障。2007年,审计署某特派办在某建设项目的绩效审计中,围绕被审单位职工反映的少数领导干部目无法纪,建设管理混乱的问题线索,揭示了该项目存在巨额建设资金账外存放、挪用和重大损失浪费等问题。上述问题审计署以《审计要情》上报国务院后,经温家宝总理批示和中纪委立案查处,项目管理单位8名领导被逮捕。对此被审单位广大职工反响巨大,书面感谢和称赞审计组维护了公平正义并表示要引以为戒;当地政府还为此出台了3项全省性的管理制度。
审计实践使我们深刻认识到,落实科学发展观,现阶段开展绩效审计必须在真实合法性检查的基础上,树立维护公平正义的监督理念,通过严肃查处各种违法违规问题和经济犯罪案件,促进民主和法制建设,维护社会公平正义,使审计机关成为国家经济运行的“免疫系统”。
 二、审计理念与审计评价的关系
审计由审计理念、审计目标、审计评价、审计内容、审计发现(结果)等诸多要素组成,其中审计理念、审计目标、审计评价体现了审计的价值取向。审计理念决定审计目标,在不同审计理念指导下的审计会有不同的审计目标。如在安全理念指导下的审计目标为维护国家财政、金融等安全。监督和服务理念指导下的审计目标为规范管理、加强制度建设、促进公平正义和可持续发展。审计目标决定审计内容,而审计评价是根据对审计内容的检查和分析结果,对审计内容或被审计事项发表综合性意见,服务于审计目标和体现审计理念。因此审计评价受审计理念指导,不同审计理念下的审计评价会得出不同的评价结论,体现不同的价值取向。全面、客观、公正的审计评价必须以科学的审计理念为导向和基础。审计理念与审计评价之间的逻辑关系框图如下:

 
三、绩效审计评价体系框架的构建
(一)构建审计评价体系的基本原则
1.兼顾局部与全局的系统原则
发展观决定政绩观和绩效观,很多人“把发展是硬道理”片面地理解为单纯的经济增长或GDP增长和财政收入的增长,把GDP的增长或财政收入的增长作为衡量各级政府和各个部门、单位绩效的唯一标准。一些地方政府和部门脱离实际,片面追求经济增长速度和经济效益,造成资源浪费和引发社会矛盾。为促进经济和社会的和谐发展,绩效审计评价必须根据全面、协调发展的要求,既要关注真实合法性,也要关注效益性;既要关注财务效益,又要关注相关的国民经济效益、民生和环境效益;既要关注效率,又要关注社会公平。
2.短期效益与长期效益相结合的可持续发展原则
在现实经济生活中,当前利益与长远利益常常会出现矛盾,一些部门和单位常常为追求暂时的利益而忽视和牺牲长远利益。审计评价时,不能仅仅根据目前已经实现的短期效益做出审计评价结论,要坚持短期效益与长期效益相结合的可持续发展原则,将短期效益与长期效益结合起来分析,注重社会经济发展的可持续性。
(二)绩效审计评价体系框架建议
根据绩效审计的内涵、绩效审计的4种审计理念和构建审计评价指标体系的基本原则,我们认为科学发展观指导下的绩效审计评价指标体系框架应由经济效益、社会效益、可持续发展能力、合规性、公正性、安全性6个部分组成。经济效益不仅需要评价微观经济效益或财务效益,还需要评价宏观经济效益;社会效益需要评价对民生的改善和合法权益的影响等内容;可持续发展能力需要评价决策的科学性、管理理念和制度的先进性、对自然资源的影响等内容;合规性主要评价对现行法律法规和制度的遵守程度;公正性主要评价资源分配的科学性和合理性;安全性主要涉及国家安全的关键性指标的评价。如国家财产安全、国家信息安全、环境安全、社会保障和社会福利等。
需注意的是,由于审计评价对象的差异性和复杂性,某些审计项目的审计评价可能不会全部涵盖以上6个方面的评价内容,但是只要审计涉及到的内容就应当纳入审计评价。此外,实践中还应根据具体的审计项目,对上述6个部分的评价内容设置具体的评价指标,分层逐步分解细化。下面以某省公路建设项目绩效审计为例说明构建评价体系(仅列至一级评价指标)的一般思路。
四、结束语
 我国政府绩效审计开展时间不长,理论体系和法律依据尚不完善,加之当前我国正处在社会经济快速发展与变革时期,对涉及政府绩效审计价值取向的审计理念和审计评价探讨,也是建立政府绩效审计模式的现实选择。

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