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关于完善县级审计计划管理机制的思考
刘为平 刘大成(辽宁省海城市审计局)
 
【时间:2010年09月17日】 字号: 【大】 【中】 【小】
    
    
    审计计划管理是指审计机关对以审计项目为核心的年度工作作出的时间安排和总体要求。它涉及审计计划编制与调整、计划执行与监管、计划考核与总结等一系列环节。计划管理在审计机关整个业务管理中处于首要环节和基础地位,发挥着确定审计方向、调控审计活动、规范审计范围、明确审计时限、提升审计效率等不可或缺的作用。本文结合当前县级审计机关计划管理中存在的审前调查不充分、审计范围不明确、项目可行性研究缺位、重复交叉审计、审计资源库缺乏、审计时限随意、审计风险意识淡薄等问题,从建立健全符合科学发展观要求的县级审计计划管理机制的角度出发,就进一步规范审计业务管理活动,整合审计资源,推进审计计划管理法制化建设,大力提升计划管理的导向和调节作用和审计工作效率,作以下思考和阐述。
    一、年度计划编制需要考虑的因素
    一是坚持依法审计服务大局的工作方针。制定审计项目计划要紧紧围绕国家经济发展战略以及本级党委和政府工作中心,紧紧围绕上级审计机关总体部署和有关要求,紧紧围绕社会经济生活中的热点和难点问题制定审计项目计划,不断增强审计项目计划的可行性、宏观性和实效性。
    二是突出以民生审计为重点,注重点面结合确定计划。首先是在安排审计重点时,要着眼于数额大、范围大、影响大的项目和屡查不改等问题。具体讲,就是围绕和谐社会建设,加大对民生工程、基础设施、生态环境建设等方面的重大投资项目,以及社保、教育、农业等部门和资金的审计力度,揭示和反映关于保增长、调结构、促改革和重民生政策措施执行情况和存在的问题,促进党和国家各项政策措施落实到位和更加符合实际;揭示和反映资源破坏损毁、环境污染等问题,促进转变经济发展方式;揭示和反映重大损失浪费问题,促进提高投资项目质量和效益。其次是编制审计计划,必须坚持全面履责的原则,即应保证在一定合理周期内,所有审计监督对象都能够得到审计监督,从而达到全面审计之目的。如三年内,县级审计机关可以对所有行政事业单位财政财务收支、镇区财政决算情况、政府投资项目决算、城市改造项目、重点财政资金管理使用情况等进行一次全面审计。再次是在处理点面二者关系上,要做到项目计划由强调覆盖面向点、面结合,以点带面,突出重点转变。一般行业审计或常规性审计,应强调以专业处(科室)牵头以点为主,间接反映面上情况为辅;但对财经违纪问题高发区域或项目,强调以面为主,全面反映整体情况,即将全部涉及的审计对象审深审透。
    三是弹性安排项目数量。县级控制计划项目数量要综合考虑五个方面影响因素。第一是每年上级审计机关统一部署一定数量的审计项目;第二是近年来本级市委人大、政府在年度计划之外安排的审计项目日趋增多;三是每年审计机关政治学习和业务培训占用1至2个月时间;四是国家实行公务员休假制度;五是外出学习考察。本着“留有余地,轻重缓急”原则,安排审计项目要量力而行,留有余地。除全局性项目外,各业务科自主安排的年度审计项目数量原则上不得突破1户项。特殊情况超过1户项,需经局党组批准;全局审计项目全年原则上不得突破10户项。如果包含经济责任审计项目,则全年审计项目不应超过30户项。
    四是财政资金效益审计应当成为项目计划的一个亮点。根据审计署关于效益审计“以揭露严重损失浪费或效益低下和国有资产流失问题为重点,以促进提高财政资金使用效益和管理水平为主要目标”的总体要求,县级审计机关每年应安排效益审计项目数量1-3户,占全部审计项目数量的10%左右,并在五年计划内增至50%左右为宜。财政资金效益审计应以财政支出的真实性、合法性、效益性检查为依托,把揭露损失浪费,检查目标实现,分析制度缺陷,预告潜在风险作为重点内容,把“违规违纪是问题,效益不高、管理不善、机制制度不健全同样是问题”的理念贯穿于审计的全过程,进而实现审计质量和职能作用的再提升。
    五是增加审计调查项目的比重。要坚持审计与专项调查并重原则,每年每个业务科都要确定一至二项专项审计调查项目,并逐年提升专项审计调查项目的比重,争取在五年内达到50%以上。专项审计调查要重点调查国家政策法规执行中存在的问题和重大决策的落实情况,关注财政资金使用效益和涉及群众切身利益的突出问题,促进国家相关政策制度和市委市政府政策措施的落实和完善。
    六是做“大”审计项目。为提升审计项目的整体社会效应,县级审计机关应当考虑本身力量和任务轻重等因素,每年安排若干个全局性大项目。全局性大项目审计时间应当占到全局所有项目审计时间的70%以上;各科室自主安排的项目数量和审计时间要服从全局性部署。从发展趋势上看,全局大项目与各业务科自主安排项目的关系应当是相互转化、此消颇长。即年度审计项目安排的终极目标是大项目的数量和比重应当是全局所有项目数量的全部和比重的100%。
    二、完善计划编制的方式方法
    一是建立和利用审计资源库。计划管理的核心问题就是研究如何合理有效地分配和利用审计资源,优质高效地完成审计工作任务。当前审计资源主要包括审计力量资源、审计信息资源(包括审计项目档案资源、审计应用的法律法规资源、审计机关规章制度资源、审计科研和信息资源等)、被审计单位资源、审计技术方法资源及审计外部环境资源五种。但县级审计机关全部占有上述五种审计资源的为数不多。因此从今后提高审计质量和效能的目的出发,县级审计机关当务之急应当立即着手建立健全上述五种审计资源库,并确定实现目标的计划期限和工作要求。另外,应逐步掌握和采用审计工作量测算方法、审计工作定额标准和审计人力资源数据库。因为只有充分地利用现有的审计资源,做到“知己知彼”,才能科学地确定审计项目计划的数量极限和预期的审计质量,最终才能制定出“百战不殆”的适合审计发展的指导策略和项目计划。
    二是坚持“二下一上”的沟通协商机制。为保证计划编制的前瞻性,计划编制管理部门应在当年四季度着手进行下一年度的计划编制工作。每年11月,计划部门根据局党组意见提出并向各业务科下达年度计划编制的总体要求和基本原则;各业务科根据计划部门下达的年度计划编制总体要求和原则,结合审计业务实际情况,于12月初前提出本科室管辖范围内的年度审计项目和调查项目;12月末前,局党组根据上级审计机关年度审计计划指导意见和市委政府要求及各业务科上报的下一年度审计项目计划的初步意见,经局党组会议讨论通过,确定明年年度审计计划。然后于当年12月末前或翌年1月初再下发给各业务科贯彻执行。
    三是实行阳光计划。第一是市委、人大、政协、政府、纪检领导提出明年审计意见和要求,为明年审计指明方向和重点;第二是请政府有关部门,特别是行业或系统主管部门的领导和有关人员提出明年加强行业或系统管理的审计安排意见;第三是请被审计单位的领导和财政财务负责人及有关管理人员,如财政、税务等部门领导和有关人员,提出他们认为应当审计的内容与重点,作为我们安排明年审计计划的重要参考意见。第四是请人民群众代表和审计监督员,请他们提出有关安排明年审计计划的意见和建议。
    四是尝试编制与中期计划相结合的年度计划。采取年度计划与中期计划相结合,中期计划指导年度计划的计划编制方法,开创县级审计机关编制中期审计计划的先河。审计中期计划期为五年,代表五年审计工作的发展方向,需要通过一个个年度计划逐步实现。在确定年度计划时要考虑两种因素,第一是中期计划的原则和方向;第二是当前国家政治经济形势和本级市委政府经济社会发展要求。以中期计划的原则和方向指导为基调,以当前国家政治经济形势和本级市委政府经济社会发展要求为重要内容,并补充和完善中期计划与年度实际需要差异的缺陷。
    三、强化计划执行的监管机制
    一是提升审前调查的分量和作用。第一是到被审计单位及其上级主管部门、监管部门或其他相关部门调查了解相关情况:第二是收集作为审计依据的相关法律、法规、规章和政策,与审计事项相关的重要会议记录和文件及以往的审计档案等资料;第三是由审计组长或主审讲解本次审计的目的意义及工作要求,或者邀请有关部门的领导、专家或专业人员对审计项目及行业的有关知识进行讲解。重大或全局性审计项目审前调查时间不少现场审计时间的三分之二,一般性审计项目审前调查时间不少于现场审计时间的二分之一。
    二是及时跟进检查,对审计项目实施从时间上过程上进行动态监控。第一是界定月份功能。根据上级要求和全年审计工作特点,可将全年12个月分成不同内容的主题标志月。1、2月为业务交流、年终总结和审计人员充电月,3、4、5月为预算执行审计月,6、7、8月全局性项目审计月,9月为休假月,10月为外出考察学习月,11月为编制计划调查月,12月为计划确定月。第二是加强审计过程监控。各审计组每周要用周汇报形式,及时报告审计项目实施进度;对全局性审计项目,要采用周、旬调度等措施进行审计项目实施监督;同时计划管理部门将定期(旬或月)抽查和通报项目计划的执行情况,以确保审计项目计划执行到位。第三是完善计划执行的刚性约束机制。年度审计计划是指导审计机关全年工作的“路线图”。特别是经过“两下一上”程序和局党组讨论通过的全局年度审计计划应当具有充分的必要性和可行性,应当不折不扣地坚决执行。但也不能完全排除影响计划的顺利实施的意外情况。如果发生这种情形,应按既保计划执行的刚性,又能妥善处理产意外事件的原则处理。既审计组仍按原计划继续实施审计项目,完成实施方案所要求的所有程序和审计事项。同时对审计过程中发现的新情况新新问题,由局长指令交由其他科室或人员单独处理。
    三是实行大兵团作战。在大项目审计实施中,打破科室分工界限,实行全局统一指挥,管理和业务科室人员共同参与,审计小组分工协作,审计成果汇总划一的审计项目运作模式,以最大限度地发挥审计力量的整体效能。实行大项目运作需要由分管领导担任审计组长,责任科室负责人担任主审,其他科室负责人担任各小组组长。这种审计模式,既能够消除科室独自审计这种单兵作战带来的力量弱、规模小、知识结构不全、问题挖掘不深不透等弊病,实现从全市的高度把握某一方面问题的普遍性和倾向性的目的;同时还为培养新形势下复合型审计人才,提高审计队伍整体素质,打造高效务实审计机关新形象创造条件。
    四是在计划执行中关注经济案件和重大违法违纪及宏观管理问题。第一是在年度计划中硬性规定业务科室提交违纪案件线索的数量指标,并与科室年终总结考核挂钩;第二是建立和完善审计机关与纪检、检察机关联合办案制度;第三是实行审计报告、审计信息等审计文书被上级审计机关和本级市委、人大、政府领导批复采用奖励办法。
    五是在控制项目数量基础上打造精品审计项目。可以在安排年度计划时,规定出各业务科室全年申报优质审计项目的数量和评优标准及考核奖励办法;同时优质审计项目评选和奖励要与科室和科室负责人及审计组长全年工作评优奖励结合起来,实行优质审计项目一票否决制。
    六是构建计划、法制、监督三位一体的审计管理模式。为构建计划实施监管、项目审理把关、结果执行督办的既相分离又相制约的审计业务管理体系,我局于2010年初成立了审计执行监督和内审职能机构,进一步完善和强化了计划管理职能,调整和精干了以审理复核为核心职责的法制机构定位,成为辽宁县级审计机关成立审计执行监督机构的第一家。在审计实践中,计划管理作为审计工作的首要环节,承担着计划编制、执行、调控、考核等任务,发挥着从项目确定到现场审计结束整个审计过程的导向和调控作用;法制复核作为审计工作中间环节,承担着审计项目结果质量考评、提高等任务,发挥着贯彻落实国家法律法规和提高审计项目质量的作用;执行监督作为审计工作的末位环节,承担着督促审计决定、审计意见和建议及相关审计文书贯彻落实的任务,发挥着推动审计结果执行到位的作用。(刘为平 刘大成)
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