同步开展镇街书记镇长经济责任审计的思考
韩梓华 赵玲亚（浙江省杭州市萧山区审计局）
“以权定责、以责定评、以评定审”是开展党政领导干部经济责任审计的主基调。但目前在评价范围、评价内容、评价对象重点等方面，还不能完全客观地体现权力与责任的对等。笔者结合审计实践，谈谈对同步开展镇街书记镇长经济责任审计的一些认识与思考。
一、当前同步开展镇街书记镇长经济责任审计的前提
1. 监督需求。随着镇域经济的迅猛发展，经济活动范围和内容扩展，领导权力领域和资金支配空间随之不断增大，尤其是作为重大经济活动的决策控制人的镇街党委书记，其权力显性化趋势日益明显。但相应的经济责任审计等主要监督手段没有及时跟上，使镇街党委书记在经济活动中“有权无责”，权力监督出现一定程度的真空。
2．制度保障。各地十多年来县级以下领导干部经济责任审计实践和理论探索，特别是领导干部经济责任审计工作联席会议下的计划管理机制、离任交接协调机制、联合工作机制、审计公开制度的逐步规范与运作，都为探索同步开展镇街书记镇长经济责任审计，提供了丰富的经验积累和良好的制度和机制保障。
二、同步开展镇街书记镇长经济责任审计的思考
1.审计内容，要依据权职分工不同，各有侧重。
首先，对于书记镇长个体而言，在经济责任的审计评价中，应依据两者权力影响领域和具体职务分工不同，具体内容各有侧重。对于书记侧重评价重大事项决策责任的履行，如镇级集体资产投资、出租、政府项目投资、企业扶持、政府举债等决策机制健全性、科学性、决策程序规范性等。对于镇长侧重评价公共财政管理、内部行政事务管理等相应的管理和执行责任的履行。
其次，对审计对象总体而言，在审计内容上，应围绕全部政府性资产这一主线，以关注负债审计为基础，进一步突出三个重点：
①政府性资产管理问题。主要从资产形成、使用处置和相应收益处理以及日常管理等环节，揭露反映资产形成使用管理中的制度缺失、资产流失、管理体制机制等问题，分析政府性资产的安全、保值和增值。从中评价反映党委、政府主要领导的决策与影响作用。
②国家重大经济政策、规定的执行问题。从镇街党委、政府任期内新出台的或前任领导遗留仍在执行的扶持奖励等政策入手，重点关注与相应的国家重大经济政策特别如土地出让金、企业税收等政策规定的相符程度，从中评价反映党委、政府主要领导执行政策的态度和能力。
③经济社会发展的和谐与可持续等有关社会责任的履职问题。如镇街党委、政府对农村养老、医疗保障等民生问题的关注与投入程度；对农村环境的关注与保护程度，特别如快速发展后发达镇环境保护问题；对农民征地管理的关注与补偿解决程度，尤其是正在发展中的欠发达镇的决策超前和农民征地矛盾解决滞后性问题等。通过这些社会责任履职分析，评价反映党委、政府主要领导引领镇域经济社会科学、和谐与可持续发展的能力和水平。
2．责任界定，要依据权力影响程度，有分有合。
①评价载体。由于书记、镇长决策、执行、管理等权力与责任还并不是完全相对独立。因此，采用一个结果报告较为合适，在结果报告中分别审计事项逐事评价书记、镇长个人相应履责情况。这样使得评价反映更为关联、客观和直观，更能整体反映一届乡镇政府或一个党政班子政府责任履行，避免不必要的重复和浪费。同时，结果报告结构要突出责任评价和界定部分，其他如领导任兼职情况和全部政府性资金总体运作情况等只需作简略反映即可，缩短报告篇幅，使结果报告重点更加突出。
②评价方式。根据“谁分管谁担责、谁决策谁担责”的原则，要坚持一分为二、实事求是，可以采用写实式手法描述。既在总体评价时分别阐述书记、镇长所起的积极影响作用，也反映对存在问题应否担责问题。
③界定形式。根据书记、镇长对审计事项的作用和责任的关联程度，责任界定要坚持有分有合，个人责任与共同责任相结合。具体从三个“要素”进行表述：第一说明谁应担责，是书记、镇长个人还是共同担责；第二为何担责，扼要说明担责理由；第三担何责任，直接责任、主管责任还是领导责任。
3．审计方式，要依据权力影响范围，延伸与借力并举。
①加大审计延伸。在关注镇街本级财政财务、资产、负债审计的同时，继续加大审计延伸。向下属如镇资产公司、园区投资公司等延伸，向内部关联财务主体如食堂、工会、镇担保公司等延伸，向村级财务延伸，依资金流向如村企奖励、补助资金、项目资金等延伸。从延伸中，揭示反映领导权力运行、个人廉政建设等经济责任履职规范、合法、有效情况。
②借用内审力量。当前审计任务重与审计人力资源相对不足的矛盾依然非常突出，要根据单个审计项目情况和现场审计进展和需求，尝试向内审“借力”。在确定重点的计划环节、延伸审查的实施环节和审计问题的后续审查等环节，向内审借信息、借思路、借人力。“借力”可以增加审计组工作的灵活性，提升现场审计效率，促进审计问题早整改。
4.实施程序，要依据制约权力目的，全面推进，适度公开。
也就是要做到四公开，一是计划要公开。可以采用联席会议办公室发文形式予以向社会公布审计对象名单；二是内容要公开。也就是审计进点时，在由区委组织、纪检（监察）、审计等部门，以及书记、镇长、镇人大、镇纪委副书记等镇街党政领导班子人员和有关财务部门负责人参加的进点会上，审计组应明确告知需要审计的主要事项和调查延伸的主要对象等内容；三是情况要公开。现场审计结束后，审计小组应向参加联合情况反馈的组织、纪检（监察）等部门，以及参加情况通报会的书记、镇长、镇人大、镇纪委副书记等镇街党政领导班子人员和有关财务部门负责人通报审计情况，并征询审计反馈意见；四是结果要公开。要采用适当形式、适当方式，向公众公布审计情况与结果，扩大审计影响，积极接受社会公众监督。 （韩梓华 赵玲亚）
一、当前同步开展镇街书记镇长经济责任审计的前提
1. 监督需求。随着镇域经济的迅猛发展，经济活动范围和内容扩展，领导权力领域和资金支配空间随之不断增大，尤其是作为重大经济活动的决策控制人的镇街党委书记，其权力显性化趋势日益明显。但相应的经济责任审计等主要监督手段没有及时跟上，使镇街党委书记在经济活动中“有权无责”，权力监督出现一定程度的真空。
2．制度保障。各地十多年来县级以下领导干部经济责任审计实践和理论探索，特别是领导干部经济责任审计工作联席会议下的计划管理机制、离任交接协调机制、联合工作机制、审计公开制度的逐步规范与运作，都为探索同步开展镇街书记镇长经济责任审计，提供了丰富的经验积累和良好的制度和机制保障。
二、同步开展镇街书记镇长经济责任审计的思考
1.审计内容，要依据权职分工不同，各有侧重。
首先，对于书记镇长个体而言，在经济责任的审计评价中，应依据两者权力影响领域和具体职务分工不同，具体内容各有侧重。对于书记侧重评价重大事项决策责任的履行，如镇级集体资产投资、出租、政府项目投资、企业扶持、政府举债等决策机制健全性、科学性、决策程序规范性等。对于镇长侧重评价公共财政管理、内部行政事务管理等相应的管理和执行责任的履行。
其次，对审计对象总体而言，在审计内容上，应围绕全部政府性资产这一主线，以关注负债审计为基础，进一步突出三个重点：
①政府性资产管理问题。主要从资产形成、使用处置和相应收益处理以及日常管理等环节，揭露反映资产形成使用管理中的制度缺失、资产流失、管理体制机制等问题，分析政府性资产的安全、保值和增值。从中评价反映党委、政府主要领导的决策与影响作用。
②国家重大经济政策、规定的执行问题。从镇街党委、政府任期内新出台的或前任领导遗留仍在执行的扶持奖励等政策入手，重点关注与相应的国家重大经济政策特别如土地出让金、企业税收等政策规定的相符程度，从中评价反映党委、政府主要领导执行政策的态度和能力。
③经济社会发展的和谐与可持续等有关社会责任的履职问题。如镇街党委、政府对农村养老、医疗保障等民生问题的关注与投入程度；对农村环境的关注与保护程度，特别如快速发展后发达镇环境保护问题；对农民征地管理的关注与补偿解决程度，尤其是正在发展中的欠发达镇的决策超前和农民征地矛盾解决滞后性问题等。通过这些社会责任履职分析，评价反映党委、政府主要领导引领镇域经济社会科学、和谐与可持续发展的能力和水平。
2．责任界定，要依据权力影响程度，有分有合。
①评价载体。由于书记、镇长决策、执行、管理等权力与责任还并不是完全相对独立。因此，采用一个结果报告较为合适，在结果报告中分别审计事项逐事评价书记、镇长个人相应履责情况。这样使得评价反映更为关联、客观和直观，更能整体反映一届乡镇政府或一个党政班子政府责任履行，避免不必要的重复和浪费。同时，结果报告结构要突出责任评价和界定部分，其他如领导任兼职情况和全部政府性资金总体运作情况等只需作简略反映即可，缩短报告篇幅，使结果报告重点更加突出。
②评价方式。根据“谁分管谁担责、谁决策谁担责”的原则，要坚持一分为二、实事求是，可以采用写实式手法描述。既在总体评价时分别阐述书记、镇长所起的积极影响作用，也反映对存在问题应否担责问题。
③界定形式。根据书记、镇长对审计事项的作用和责任的关联程度，责任界定要坚持有分有合，个人责任与共同责任相结合。具体从三个“要素”进行表述：第一说明谁应担责，是书记、镇长个人还是共同担责；第二为何担责，扼要说明担责理由；第三担何责任，直接责任、主管责任还是领导责任。
3．审计方式，要依据权力影响范围，延伸与借力并举。
①加大审计延伸。在关注镇街本级财政财务、资产、负债审计的同时，继续加大审计延伸。向下属如镇资产公司、园区投资公司等延伸，向内部关联财务主体如食堂、工会、镇担保公司等延伸，向村级财务延伸，依资金流向如村企奖励、补助资金、项目资金等延伸。从延伸中，揭示反映领导权力运行、个人廉政建设等经济责任履职规范、合法、有效情况。
②借用内审力量。当前审计任务重与审计人力资源相对不足的矛盾依然非常突出，要根据单个审计项目情况和现场审计进展和需求，尝试向内审“借力”。在确定重点的计划环节、延伸审查的实施环节和审计问题的后续审查等环节，向内审借信息、借思路、借人力。“借力”可以增加审计组工作的灵活性，提升现场审计效率，促进审计问题早整改。
4.实施程序，要依据制约权力目的，全面推进，适度公开。
也就是要做到四公开，一是计划要公开。可以采用联席会议办公室发文形式予以向社会公布审计对象名单；二是内容要公开。也就是审计进点时，在由区委组织、纪检（监察）、审计等部门，以及书记、镇长、镇人大、镇纪委副书记等镇街党政领导班子人员和有关财务部门负责人参加的进点会上，审计组应明确告知需要审计的主要事项和调查延伸的主要对象等内容；三是情况要公开。现场审计结束后，审计小组应向参加联合情况反馈的组织、纪检（监察）等部门，以及参加情况通报会的书记、镇长、镇人大、镇纪委副书记等镇街党政领导班子人员和有关财务部门负责人通报审计情况，并征询审计反馈意见；四是结果要公开。要采用适当形式、适当方式，向公众公布审计情况与结果，扩大审计影响，积极接受社会公众监督。 （韩梓华 赵玲亚）
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