〔摘要〕本文首先根据对国家审计产生的根源、国家审计的本质、国家审计的首要任务的分析，提出“免疫系统论”框架下的国家审计的内容应当为政府责任；然后对如何审计监督政府责任，提出了以政府为审计对象，通过对政府责任的具体表现——政府职能活动的检查，实现对政府责任的审计监督，并将审计结果向人大报告和向社会公告的国家审计监督方式；最后对如何做好政府责任审计监督提出了几点建议。
      主题词：免疫系统  国家审计 政府责任


    1982年，宪法规定我国实行审计监督制度，1983年，新中国设立审计机关。25年来，审计机关在揭露和查处重大违法违规问题，维护财经秩序，提高财政资金使用效益，促进经济和社会健康发展等方面发挥了重要作用。尤其是近几年来，审计结果公告后，在社会上掀起了一次又一次“审计风暴”。但是我们也应当认识到，时至今日，“审计风暴”在社会上的反响逐渐减弱，其原因不是审计披露的问题少了或轻了，而是越来越多的民众已经无奈地看到，“审计风暴”过后，老问题又再次出现，而且体制和制度性缺陷以及引发的新问题此起彼伏。“审计风暴”并不是真正有效的手段，“审计风暴疲劳症”已经出现。同时，根据科学发展观的要求，贯彻落实科学发展观，审计工作必须做到统筹兼顾，坚持全面协调的可持续发展。虽然改革开放30年来，国家审计在促进经济社会发展和民主法制建设方面起到了重要作用，但如果忽视了发展的可持续性，国家审计发展必将迟后于社会经济的发展。审计风暴疲劳症的出现，科学发展观的要求，迫使我们再次思考“国家审计应当审什么”。要回答该问题，必须回顾国家审计产生的根源、国家审计的本质和现阶段国家审计的首要任务，在此基础上分析定位国家审计的审计内容和审计监督方式。
    一、国家审计内容的分析定位：从国家审计产生的根源到对政府责任进行审计监督
    （一）国家审计产生的根源。
    一个国家的政府通过法律赋予的相关权力，无偿向社会公众征税，形成公共资源，然后通过依法行使管理行政事务的权力对公共资源进行分配和管理，力图发挥公共资源的最大效能。公共资源的所有者为社会公众，政府受社会公众的委托对公共资源进行管理和经营，社会公众作为公共资源的所有者具有获取政府管理和经营公共资源效果信息的权力，政府与社会公众之间就形成了公共委托和受托关系。各级政府是否忠实地履行了公共受托责任，或者说政府在管理和使用公共资源时，是否代表了社会公众的根本利益，需由独立一个的机构公正地对其履行公共受托责任的情况做出评价，导致了国家审计的产生。因此，国家审计产生于社会公众与政府之间的委托受托责任关系，这种委托受托责任关系不仅包括经济责任关系，还包括建立在经济责任关系基础上的社会责任和政治责任关系。国家审计可以在促进社会公众与政府的委托受托关系按既定规则有序运行，最终促进社会进步及和谐发展方面发挥重要作用。
    （二）国家审计本质。
    随着社会经济的发展，从国家审计是查账纠弊到国家审计是国家财政的“看门狗”或国家的“经济卫士”，我们对国家审计本质的认识正在一步步深化。刘家义审计长提出现代国家审计是经济社会运行的“免疫系统”，国家审计要发挥预防、揭示和抵御功能，全面提高依法审计的能力和审计工作水平，积极构建与社会主义市场经济体制相适应的中国特色审计监督体系和制度。国家经济社会的运行是一个庞大而复杂的系统，该系统在运行过程中必然会出现若干新矛盾和新情况。产生于社会公众与政府之间的委托受托责任关系的国家审计，要在促进社会公众与政府委托受托关系按既定规则有序运行，有效处理社会公众与政府之间的关系，保障国家经济社会健康运行方面较好地发挥作用，面对庞大复杂的经济社会运行系统，就不能仅仅只是“亡羊补牢”，还必须“未雨绸缪”，即将自身作为一个经济社会运行的“免疫系统”，预防、揭示和抵御经济社会运行中的矛盾和风险，保护经济社会运行系统的健康和安全。“国家审计免疫系统论”的提出，是根据国家审计产生的根源，并总结我国改革开放30周年和新中国审计机关成立25年以来的实践经验，以科学发展观为指导，对国家审计本质认识的又一次深化。该论断为解决我国当前经济体制和政治体制改革中出现的新情况和新矛盾，为解决审计发展中面临的困境而必须进行的审计理论创新和审计制度创新奠定了基础。
    （三）国家审计的首要任务。
    在明确了国家审计是经济社会运行的“免疫系统”的基础上，2008年9月，在审计署纪念改革开放三十周年暨审计机关成立二十五周年大会上，刘家义审计长指出：“在社会主义中国，现代国家审计的发展，要求我们必须从保障经济社会安全高效运行和维护人民群众根本利益的高度，来认识国家审计的‘免疫系统’功能，树立科学的审计理念，把推进法治、维护民生、推动改革、促进发展作为出发点和落脚点，把维护国家安全、保障国家利益、推进民主法治、促进全面协调可持续发展作为首要任务，推动科学发展观贯彻落实到经济社会发展的各个方面”。维护国家安全和国家利益等国家审计要务的提出，说明现代国家审计关注的领域不能仅仅限于经济领域，关注的内容不能仅是经济事项，国家审计不仅要“讲经济”，还要“讲政治”。维护国家安全、保障国家利益的审计要务实际上也就是国家审计的目的。审计目的实现需要以审计内容为载体，在确定国家审计内容时，必须树立宏观意识，用政治的眼光来思考国家审计的审计内容。
    （四）国家审计的审计内容：政府责任。
    我们认为，国家审计的审计内容应当为政府责任。其理由为：一是符合国家审计产生的根源。由于国家审计产生于社会公众与政府之间的委托和受托责任关系，国家审计可以促进社会公众与政府的委托受托关系按既定规则有序运行，国家审计机关必须监督各级政府是否忠实地履行了公共受托责任，是否代表了社会公众或国家的根本利益，政府的公共受托责任也就是政府责任；二是体现了国家审计的本质要求。国家审计通过监督和评价政府职责的履行情况，揭露政府管理国家经济社会事务中存在的政策、体制和机制等方面的问题，提出建设性的审计建议，促进行政问责制度的建立，推动政治体制和经济体制改革，建设责任政府、服务政府和法治政府。只有这样，才能真正发挥经济社会运行中国家审计的“免疫系统”功能；三是完成国家审计首要任务的要求。维护国家安全和保障国家利益是一个国家存在和发展的基础，国家安全的维护和国家利益的保障需要由各级政府来具体组织和完成，即维护国家安全和保障国家利益是政府的主要责任。国家审计机关是监督机关，法律没有赋予审计机关维护国家安全和保障国家利益的管理职能，国家审计维护国家安全和保障国家利益必须通过对政府职责履行情况的监督来完成；四是加强对政府权力制约和监督的需要。政府被赋予管理国家事务的权利的时候，如缺乏有效监督，经常会出现滥用权利的问题。党的十六大报告提出要加强对权力的制约与监督，建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制。有权必有责，根据权利与责任相匹配的原则，政府在被赋予权利的同时，承担了相应的职责。权利是完成职责的手段，国家审计对权利的监督和制约可以通过监督和评价与权利相对应的政府职责履行情况来实现。
     政府责任指的是政府承担的义务。政府责任的内涵是由一个国家的政治、经济和社会发展历史和国情决定的。根据我国一些学者的研究成果，从目前我国的国情和所处的历史发展阶段来看，政府责任可划分为经济责任、社会责任和政治责任。其中：经济责任包括提供公共产品、宏观调控和收入的再分配；社会责任包括维护外部安全、维护内部安全、维护社会信用、健全法律机制、反对失业贫穷、防治环境恶化、克服经济波动；政治责任包括政治统治责任、外部防御责任、内部治安责任、民主法制责任。国家审计应当围绕上述政府责任开展审计监督，推进责任政府、法治政府和服务型政府的建立。
    二、政府责任的审计监督方式思考
    在明确了国家审计的内容为政府责任的基础上，在具体的审计实践中，还需要解决的问题是如何实现对政府责任的监督，即建立国家审计对政府责任监督的实现路径或审计监督方式。政府责任虽然可以划分为经济责任、社会责任和政治责任。但细化以后的政府责任依然是一个抽象的概念，每一种责任包括丰富的内涵。为提高审计的可操作性，我们需要将政府责任具体化。由于政府职能是一个具体的概念，反映政府活动的内涵，是履行政府责任的具体事权，是政府责任的具体表现，国家审计可以通过对政府职能的审计来实现对政府责任的监督。2006年，经国务院同意，财政部制定和发布了《政府收支分类改革方案》，根据该方案，我国政府收支分类体系由“收入分类”、“支出功能分类”、“支出经济分类”三部分构成。其中收入分类反映政府收入的来源和性质，体现了政府组织国家财政收入的职能；支出功能分类反映政府活动的不同功能和政策目标，体现了除组织财政收入外的其余17项政府职能：一般公共服务、外交、国防、公共安全、教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业、社会保险基金支出、医疗卫生、环境保护、城乡社区事务、农林水事务、交通运输、工业商业金融等事务、其他支出、转移性支出。下面我们以《政府收支分类改革方案》体现的政府职能为例，将“免疫系统论”框架下的审计监督方式模型构建如下：
        根据上述审计监督方式模型，审计机关可将某市（县）等政府作为审计对象，紧紧围绕该级政府承担的主要责任，对组成政府的职能部门的管理活动进行审计，并根据审计需要，延伸抽查政府职能部门以外的，例如财政资金具体使用单位、建设项目实施单位的资金和项目管理等若干事项。即在组织审计时，具体的被审计单位的确定、具体审计事项的选择和审计重点的确定均需服务于对政府责任的检查和评价这一中心任务。然后，根据对政府管理活动和其他事项的检查，汇总审计结果，在综合分析的基础上，对某省、市、县政府责任的履行情况进行评价，形成审计报告；最后，将审计报告提交本级人大并向社会公告。
        在审计范围的确定上，审计机关既可以对某省、市、县的政府主要责任进行审计和评价，向本级人大提供一份关于某年度内政府职责履行情况的审计报告，供人大在每年审议政府提交的年度工作报告时参考；也可以根据党委和社会公众关心的热点和重点问题，对政府某一方面的职责履行情况进行审计监督，出具专题审计报告。
        三、做好政府责任审计监督的建议
    （一）修改完善现行审计法律法规，为政府责任审计的开展奠定法制基础。
    现行审计法规定：审计机关对国务院各部门、国有企业等部门和单位的财政收支或者财务收支的真实、合法和效益依法进行审计监督。根据该规定，国家审计的范围为与财政或财务收支直接相关的事项。但国家审计仅仅关注与财政或财务收支直接相关的事项，难于发挥国家审计的“免疫系统”功能，完成监督政府责任，维护国家安全和国家利益的审计任务。此外，对政府责任进行审计监督，必须大力开展绩效审计，我们在近几年的绩效审计实践中发现，绩效审计目标与审计的法律依据矛盾突出，制约了绩效审计的深入开展。如在环境绩效审计中，对诸如环境污染严重，影响群众生产生活；产业结构调整不力，工业点源污染严重；一些地方过度开采地下水，导致地面沉降等与财政财务收支无直接联系的问题的调查，被审计单位不易配合，审计取证难度较大，难于实现促进节能减排和产业结构调整，维护生态安全等环境审计目标。
    （二）加快现行审计管理体制改革，提高国家审计的独立性。
    目前，我国的国家审计管理体制属于行政型审计方式，审计机关是政府的组成部门，在政府的直接领导下开展工作，审计结果向政府报告，审计发现问题的整改主要依赖于政府的行政命令。尤其是地方审计机关主要在地方政府的领导下开展工作，审计的独立性较差，影响了审计的效果。如近几年来的“审计风暴”似乎成了审计署的专利，社会公众尚未感知到地方审计机关与“审计风暴”的联系。贯彻落实科学发展观，应当加快审计管理体制改革进程，理顺社会公众、人大、政府与国家审计的关系，提高审计赖于生存和发展的灵魂“独立性”，充分发挥国家审计的“免疫系统”功能。
    （三）总结和借鉴经济责任审计的成功经验。
     自1999年5月《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》和《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》颁布以来，经审计机关近十年的努力，经济责任审计已经在全国普遍开展，在加强干部管理和党风廉政建设中发挥了重要作用，积累了许多好的经验和做法。虽然经济责任审计与政府责任审计的审计对象不同，但经济责任审计的内容和目标包含在政府责任审计的内容和目标内，政府责任审计和经济责任审计也具有相似的审计理念，一定程度上讲，政府责任审计是经济责任审计的延伸和扩展。开展政府责任审计，应当充分总结和借鉴经济责任审计的成功经验和好的做法。（徐嵩舜）

    主要参考文献：
    1．“总结过去，展望未来，推进审计工作不断发展”，刘家义审计长在审计署纪念改革开放三十周年暨审计机关成立二十五周年大会上的讲话
    2．从“诊断监督观”到“免疫系统观”，王立彦，中国审计，2008年第19期
    3．中央与地方政府间的责任划分与支出分配研究，安秀梅主编，中国财政经济出版社，2007年
    4．财政部关于印发政府收支分类改革方案的通知（财预[2006]13号），2006年
    

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