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抓住发展机遇 深化以财政管理为主题的财政审计
肖振东(审计署财政审计司)
 
【时间:2010年09月10日】 字号: 【大】 【中】 【小】
    
    
    [摘要]2010年全国审计工作座谈会的召开,为财政审计带来了新的发展机遇。随着民主法治的推进和财政改革的深入,在日益复杂的国内外经济环境下,如何从财政的视角履行法定职责,发挥财政审计在国家财政管理体系中的“免疫系统”功能,实现加强财政管理、推进公共财政改革、提高财政绩效的目标,是各级审计机关在今后一个时期应当着重关注的问题。
    7月29日至30日,2010年全国审计工作座谈会在大连市召开。会议主题是总结近些年的财政审计经验,探讨如何在新形势下进一步深化财政审计。为全面贯彻会议精神,有效推动财政审计工作的深入,切实提高审计效果,本文从国家财政与国家审计相结合的视角,探讨了财政审计推动国家财政建设的思路,主张深化财政审计要突出财政特色,增强财政审计的专业性,并以此为基础提升层次和水平,巩固和发展财政审计在国家财政监督体系中的地位。
    一、把握宏观经济走势,关注财政政策的实施与效果,切实融入经济社会发展大局,增强财政审计的宏观性。
    近年来,随着全球市场的形成和金融资本在国家间的快速流动,经济运行情况更加复杂,对经济形势的判断与应对更为艰难,有时甚至面临多项两难选择,这既对宏观调控能力提出了更高要求,也为财政审计从更高的角度服务宏观调控提供了良好机遇,主要体现在三个方面:一是继续坚持跟踪策略,踏准调控节奏而“舞”,根据宏观调控政策的变化,及时调整财政审计的战略、目标和重点,开展重大财税政策实施情况审计,提示政策实施中存在的倾向性、苗头性问题,保障中央宏观调控政策的有效落实。二是发挥经济预警作用,充分利用接触经济实际,能够取得第一手资料的业务优势,加强对各种经济数据的分析挖掘能力,察觉经济运行中特别是财政运中出现的细微变化,如各项经济先行指标的变动情况、当前社会关注的地方政府债务问题、国有资产(源)的收益分配问题等,根据掌握的情况及时提出政策调整或改进建议。三是发挥审计独立性特点,选准适合的着力点,关注财政政策与宏观调控政策的一致性、财政政策与货币政策和产业政策的协调性、财政政策与区域经济发展政策的协同性,以及税收、赤字、国债、收入分配和转移支付等财政政策工具之间的协调性,促进发挥财政政策的经济调节功能,保障宏观调控取得预期效果。
    二、深化对国家财政的认识,增强完整统一意识,进一步扩大财政审计覆盖范围,提高财政审计的整体性。
    财政是国家以社会公众赋予的政治权力对国民收入的分配和再分配,与之相关的财政收入、财政支出、财政收支之间的平衡管理体现了政府活动的范围和方向。为全面反映并监督财政收支的整体情况,必须保持财政的完整性和统一性,实现财政管理权的集中,以便于对财政资金的统筹安排,提高财政效率。但实际的情形却是,仍然有一些行政性收费、政府性基金、公共资源(产)收入、债务收支等政府性收支长期脱离财政部门管理,形成所谓的“第二财政”,严重削弱了政府的控制力和执行力。各级审计机关必须重视这些问题,从维护财权统一的高度,以政府各部门承担的职责与财力来源为切入点,将审计延伸至与公共权力的行使和公共资源的使用有关的领域,加强对政府预算、财务、资产、资源、资金等事项的监督力度,积极探索对政府决算的审计,逐步将审计范围拓展到所有政府性资金;既对当年预算形成的费用性支出与资本性支出进行审计,也要对历年预算形成的存量资本性支出进行审计,逐步实现对财政运行全过程的审计监督。
    三、紧密跟踪财政改革趋势,关注财政绩效、法制建设与预算透明,提高财政审计的建设性。
    以1994年“分税制”财政体制改革和2002年的所得税分享改革为标志,我国基本构建完成了较为规范的公共财政收入体系。在财政支出方面,从1998年部门预算改革开始,随着收支两条线改革、国库集中收付制度改革等多项改革的推进,我国的公共财政支出体系已具雏形,并进一步向提高财政支出绩效、完善财政法制建设和提高预算信息透明度等方面进行改革。这些财政改革的内容与方向是公共财政体系建设的主要内容,也应当是财政审计关注的重点。据此,财政审计要以财政资金为主线,将审计监督贯穿财政资金运行的各个环节,既重视财政资金分配环节,关注资金分配依据的正当性、分配标准的规范性、分配过程的效率性和分配结果的公平性,又重视预算执行效果情况,关注财政资金使用的合规性、管理制度的健全性和财政资金的绩效,促进建立问责机制,还要关注与财政资金安排使用相关的预算信息公开情况,促进相关部门全面、完整、及时、准确地披露预算信息,推动建立系统、规范的预算公开机制。
    四、进一步熟悉财政相关业务,积极探索财政审计技术方法,提高财政审计的专业化水平。
        财政审计的技术方法是提高审计层次的技术基础,只有坚持不懈地揭露和查处大量类似问题,才能凸显体制和制度等宏观层面的不足。财政审计技术方法的建立必须立足于财政政策、收入、支出、体制、管理等各项具体财政业务,既包含通用的方法,也包括专用的技术,并且,这些方法要相互支撑、形成体系,体现财政审计特色。如,针对预算安排的多主体特点和政府职能的交叉性,可采取“交集法”,既可揭示来源于多个主体、支持相同业务活动的重复预算,也可揭露某项业务发展缺乏预算支持的问题;又如,采取从企业(项目)到财政的“逆查法”,有助于发现未入账的财政收入和支出等。
    五、将财政审计大格局观念贯穿审计全过程,提高财政审计的协调性,增强审计成果的体系性,着力提高财政审计效果。
    从实践看,财政审计由多个专业审计组成,构建财政审计大格局是整合专业审计力量与成果的必要举措。需要从国家财政完整性的角度出发,加大财政审计的协调力度,将财政审计大格局的观念贯穿到计划制定、方案编制、现场实施、审计报告、推动整改等各个阶段,以“两个报告”为载体,增强各专业审计成果的关联性,以政府收支分类科目为纽带,统筹安排各专业审计的力量;从资源环保、社会保障、部门预算、基建支出等不同的角度系统分析预算执行效果,充分揭示财政领域的同一问题。(肖振东)
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