关于深化特派办财政审计的几点认识
胡郁佳（审计署广州办）
一、财税体制现状及改革方向
我国财税体制还存在一些需要认真对待并抓紧解决的突出问题，主要是财政收入制度不够完善，财力与事权不尽匹配，政府预算制度还不够完整，财政管理的法治性和绩效尚需提高等等。具体表现：
（一）财政总预算不完整、部门预算不细化，综合预算未能真正实现。一是现行的各级财政总预算只包含一般预算、部分政府基金预算，但国有资本经营预算、社会保障预算以及债务预算均未包含其中；二是上级补助收入未全部纳入预算；三是部门预算编制不细化。上述现象导致预算“刚性”不足，随意性大，缺乏约束力。
（二）财力与事权不尽匹配，基层财政运转困难。一是财权与事权划分的不对称，存在着收入往上集中、事权向下转移，而大量民生支出在县乡，基层政府尤其是中西部地区基层政府提供基本公共服务的财政保障能力偏弱，加剧了基层财政运转的困难；二是政府层次过多，基层政府缺乏主体税种；中央转移支付分配标准不科学、分配方法不透明，现行转移支付制度解决财力与事权不匹配的问题；三是专项转移支付资金繁杂，“专项”不“专”；四是配套要求过多，且部分严重脱离实际。
（三）地方债务规模大、举债主体多样、缺乏统一管理，债务率、债务依存度和偿债率偏高，超越财政的承受力，易引发财政风险。
（四）法律法规不健全。一是《预算法》、国库条例等不能适时修改完善如每年政府向同级人代会提交的预算草案中，可以明确的是本级收入，而对上级的补助却存在一定的不可测性。因此，很多地方政府在年初提交人代会审议的预算草案，和次年提交人大常委会审议的决算草案存在很大偏差，这种现象削弱了年初预算编制的科学性和完整性，也使得人大的监督很难到位。因此预算法修改应该增加相关规定，使得上级政府对下年的转移支付预计数提前通知下级政府，并尽量保证下级政府能于同级人代会召开一个月前提交人大常委会审议，确保预算的完整性和科学性，确保预算行为的严肃性和规范性，解决“预算和决算偏离较大”这一顽疾；二是《政府间财政关系法》《转移支付法》等迟迟不能出台。目前，在现行的中央转移支付制度下，由于对各地应该得到多少中央转移支付，缺乏明确的核算办法，各地政府对自己能得到多少转移支付也是心中没底，再加上对转移支付资金使用的监督缺乏有效措施，人为可操作性也较大，致使“跑部前进”现象屡禁不止。因此，有必要出台《政府间财政关系法》《转移支付法》等，将政府间财政关系、责权划分等财政的基本问题以法律形式固定下来。
基于目前财税体制的现状，我国财政体制改革应从以下几个方面改革：加快完善税收制度，规范政府参与国民收入分配的秩序；深化财政体制改革，健全中央和地方财力与事权相匹配的财政体制；建立健全政府预算体系，提高预算的完整性和透明度；加强科学管理，提高财政管理绩效。
二、特派办财政审计的现状
（一）财政审计链条较短、内容较窄，无法监督财政运行的全过程和财政收支预算的完整性。审计法要求对政府的财政收支进行审计，但从近几年的审计实践来看，特派办财政审计项目所包含的内容根本未全部涵盖财政资金的筹集、分配、使用、管理及评价这个总体，只是侧重财政资金的管理和使用环节，而忽略了财政资金的分配这个关键环节。而从政府预算的统一性和完整性这个层面来讲，特派办财政审计项目只涵盖了一般预算、部分政府基金预算，而对国有资本经营预算、社会保障预算、政府负债几乎没有进行审计。
（二）特派办财政审计视野不宽，未能有效发挥促进财政体制改革、防范财政风险的作用。特派办财政审计更多关注省市财政部门对中央资金的申报、分配、管理和项目单位在中央资金使用中存在的问题，未能关注全部政府性资金，对财政问题的深层次思考不够，如对于各级财政分配问题、配套资金问题大多停留在就事论事层面，对各级政府财权事权不匹配、转移支付不合理等事项涉及的体制原因研究不多、不深、不透。对地方债务等财政风险关注不及时。
（三）财政审计目标不统一、资源分散，无法形成整体合力，特派办财政审计投入大，效果不够理想。
审计信息资源不能共享，围绕财政资金运动这个系统，各个专业审计处室都进行调查了解，相互之间没有整合时间、整合力量、整合内容，形成合力统一调查。
（四）财政审计目标实现程度不高，对财政资金使用效益的监督评价长期徘徊不前。
目前特派办财政审计项目所揭示的问题仅局限于财政资金分配零星分散、挪用等表象问题。根本无法佐证政府预算制度还不完整；财力与事权不尽匹配，中央转移支付分配标准不科学、分配方法不透明等问题的存在，对财政绩效审计没有明显推进。
三、着力构建财政审计大格局，不断深化财政审计
（一）明确财政审计目标
财政审计是以“揭露突出问题、规范预算管理、推动财政体制改革、促进建立公共财政体系、保障财政安全、提高财政绩效水平”为总体目标。具体包含如下几个方面：一是促进进一步完善中央和地方政府间财力与事权相匹配，加快推进财政体制改革；二是促进建立完整统一的政府预算制度；三是促进进一步优化财政支出结构、整合财政资源、提高财政资金使用效益；四是促进健全地方政府性债务管理制度，防范财政潜在风险。后三项暂定为近期目标，连审三年，但需根据实际情况进行调整；前一项目标与我国的政治体制息息相关，暂定为长期目标，建议与“十二五”规划相衔接。
总之，财政审计目标一定要明确、清晰，而且必须保持目标的连续姓，根据这些确定的财政审计目标安排审计项目、开展审计工作。围绕完善公共财政体系这个长期性和根本性的审计目标，从体制、机制和制度性层面揭示问题、分析原因、提出建议，进一步做好财政审计工作。
（二）整合财政审计的重点任务
总体思路：以财政部门审计为龙头，以各部门管理的专项转移支付资金为切入点，以资金的申请和拨付为主线，以满足“两个报告”内容为宗旨，围绕上述确定的四个审计目标在资源环保、社会保障、“三农”和教育等方面统一确定重点资金、重点地市和重点项目。并从财政资金的筹集、分配、使用、管理及评价这个系统，揭示财政资金安排和使用在权力运行、政策性、公共性和绩效性等方面存在的问题。
1、全面开展本级预算执行审计。继续完善以财政部门具体组织本级预算执行情况的审计为主导，以财政转移支付资金审计、发展改革部门组织分配政府性投资情况的审计、部门预算执行审计、财政收入征管审计为基础的预算执行审计工作体系。预算执行审计要以预算的编制为基础，以真实、合法性为目标，加大查处违法违规问题的力度，提高预决算的合理性、真实性、完整性和合规性。同时检查是否建立起一套能够客观、准确地反映政府公共活动效能的指标体系、评价标准和计量方法。
一是财政部门具体组织本级预算执行情况的审计。涵盖一般预算、基金预算、建设性（含债务）预算、国有资本经营预算和社会保险预算在内的政府预算体系，要将本级政府的所有财政收支、资产负债、资本运营纳入审计范围。关注财政资金支出方向和支出结构、财政资金资产安全和效益，推动完善定员定额、实物定额等预算编制依据，促进提高预算编制和执行的规范性，推动预算编制标准体系的完善和预决算公开。
二是财政转移支付资金审计。以转移支付资金的分配环节为切入点，以确保分配依据、标准及方法科学、合理为第一要务，以实现第一层次中央和地方政府间的财力和事权相匹配为目标。重点审查转移支付资金分配是否以实现公共服务均等化、调节地区间财力差异为目标，检查项目设置是否合理、资金分配标准是否科学、分配方法是否透明，是否以科学、明确、合理的各级政府间事权划分为前提；是否要求地方财政配套资金，是否符合事权要求；政策目标是否实现，是否按标准执行，标准是否符合实际水平等。
三是发展改革部门组织分配政府性投资情况的审计。重点审查各类专项资金的分配是否符合公共财政的要求，是否厘清政府和市场的关系，政府 “越位”与“缺位”和“错位”的问题是否改进，是否将更多的财政资金用于改善民生和发展社会事业；投资的分配依据和标准是否科学、专项投资的使用结果是否达到预期目标等方面。
四是部门预算执行审计。重点审查部门预算编制是否科学合理，部门预算执行是否到位、是否真实合法；重点支出管理是否贯彻勤俭节约的要求、项目支出是否取得预期效益、部门财务管理内部控制制度是否健全等方面。并结合行政职能的履行情况和兴办经济实体的经营情况分析部门行政权力的合法性。
2、开展政府负债审计。重点是摸清政府负债的规模、来源、投向等总体情况，制定逐步清理化解逾期债务方案，落实偿债责任，有效管理存量债务，严格控制增量债务。结合政府财政状况分析负债风险，促进清理规范政府融资平台，建立健全政府负债监控和预警机制。
3、开展国有资本经营审计。在全面掌握本级政府向企业投入国有资本总体情况的基础上，加强对政府投资控股企业的资产负债损益审计和国有资本经营预算审计，促进提高政府资本效益，完善国有资本经营收益征收范围、征收标准和支出方向，健全国有资本经营预算制度和政府国有资本报告制度。
此外，结合目前推动经济发展方式转变，重点调查资源税制度的执行情况，以强化税收促进资源节约、节能减排和环境保护的作用，形成有利于资源节约型和环境友好型社会建设的税收政策导向。
（三）推进和深化财政绩效审计工作
开展财政绩效审计，就是要促进政府及有关部门加快公共财政体制建设，优化财政支出结构，合理分配社会有限财力、提高财政资金的使用绩效。主要包括：（1）财政资金配置与使用。主要围绕财政资金的分配、使用，审查其分配原则、运用领域、使用情况等，着重检查财政资金配置与使用的经济性。（2）财政资金管理。主要审查财政资金预算的真实性、合法性、合规性、合理性及预算执行情况，审查财政资金风险预警系统的建立及运行状况，审查财政资金制度的有效性，着重检查财政资金管理的效率性。（3）财政资金目标实现。包括近期目标与远期目标、经济目标与社会目标、显性目标与隐性目标，着重检查财政资金目标完成的效果性。
（四）着力构建财政审计大格局
着力构建财政审计大格局，首先，必须围绕统一的审计目标，各项目之间的目标必须相互呼应；其次，必须在财政资金的分配、使用、管理及评价这个系统中均衡安排项目；再次，近期财政审计必须以财政部门为龙头、以各部门管理的转移支付资金为切入点进行部署；最后，必须打破各业务处室的界限，以整合审计署财政司和各个专业司安排的审计任务为依托，整合各种审计资源、建立来源不同标准相同的电子数据库。总之，须由财政审计大格局协调领导小组统一指挥、统一协调，以充分发挥“大格局”整体作战的优势。
1、建立健全财政审计大格局各项制度，规范工作内容及程序，切实提高审计执行力和工作效率。建议应尽量淡化各专业审计的职能界限，加强各业务处室之间的沟通和协调，合理分工，明确责任，切实提高审计执行力和工作效率。
2、研究财政审计大格局内涵，细分财政审计大格局阶段及任务。结合财政改革的目标，以财政审计目标为标准明确财政审计大格局的内涵，并划分财政审计大格局的阶段。第一阶段以中央有关部门掌管财政资金分配环节为侧重点安排审计项目，了解其分配依据、标准和行政权力的运行情况，促进实现转移支付分配标准科学合理、分配方法透明的目的；第二阶段以财政转移支付资金的使用管理为侧重点安排审计项目，了解其政策目标实现情况，促进实现提高财政资金使用效益的目的。以此统一目标、统一要求、统一实施。
3、制定审计工作方案，确保其系统性、指导性。
总方案和明细方案，各方案之间要力求做到互相呼应、形成系统，确保整个审计工作方案具有指导性、系统性和整体性。并在四个层面上力求突出重点，并以真实、合法性审计为基础，加大查处违法违规问题的力度：一是摸清全部政府性资金的总量规模及分布状况。二是分析政府性资金的主要支出方向。从支出重点分析公共财政的建立情况，检查政府履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等基本职能是否到位；从中央转移支付资金的分配分析财力和事权的匹配情况及中央事权下移或承担地方事权情况。三是检查评估政府性资金的管理现状和目标实现情况，了解财政资金资产安全和效益。四是分析评价政府性资金分配的变动趋势，了解其规律和异动情况。
我国财税体制还存在一些需要认真对待并抓紧解决的突出问题，主要是财政收入制度不够完善，财力与事权不尽匹配，政府预算制度还不够完整，财政管理的法治性和绩效尚需提高等等。具体表现：
（一）财政总预算不完整、部门预算不细化，综合预算未能真正实现。一是现行的各级财政总预算只包含一般预算、部分政府基金预算，但国有资本经营预算、社会保障预算以及债务预算均未包含其中；二是上级补助收入未全部纳入预算；三是部门预算编制不细化。上述现象导致预算“刚性”不足，随意性大，缺乏约束力。
（二）财力与事权不尽匹配，基层财政运转困难。一是财权与事权划分的不对称，存在着收入往上集中、事权向下转移，而大量民生支出在县乡，基层政府尤其是中西部地区基层政府提供基本公共服务的财政保障能力偏弱，加剧了基层财政运转的困难；二是政府层次过多，基层政府缺乏主体税种；中央转移支付分配标准不科学、分配方法不透明，现行转移支付制度解决财力与事权不匹配的问题；三是专项转移支付资金繁杂，“专项”不“专”；四是配套要求过多，且部分严重脱离实际。
（三）地方债务规模大、举债主体多样、缺乏统一管理，债务率、债务依存度和偿债率偏高，超越财政的承受力，易引发财政风险。
（四）法律法规不健全。一是《预算法》、国库条例等不能适时修改完善如每年政府向同级人代会提交的预算草案中，可以明确的是本级收入，而对上级的补助却存在一定的不可测性。因此，很多地方政府在年初提交人代会审议的预算草案，和次年提交人大常委会审议的决算草案存在很大偏差，这种现象削弱了年初预算编制的科学性和完整性，也使得人大的监督很难到位。因此预算法修改应该增加相关规定，使得上级政府对下年的转移支付预计数提前通知下级政府，并尽量保证下级政府能于同级人代会召开一个月前提交人大常委会审议，确保预算的完整性和科学性，确保预算行为的严肃性和规范性，解决“预算和决算偏离较大”这一顽疾；二是《政府间财政关系法》《转移支付法》等迟迟不能出台。目前，在现行的中央转移支付制度下，由于对各地应该得到多少中央转移支付，缺乏明确的核算办法，各地政府对自己能得到多少转移支付也是心中没底，再加上对转移支付资金使用的监督缺乏有效措施，人为可操作性也较大，致使“跑部前进”现象屡禁不止。因此，有必要出台《政府间财政关系法》《转移支付法》等，将政府间财政关系、责权划分等财政的基本问题以法律形式固定下来。
基于目前财税体制的现状，我国财政体制改革应从以下几个方面改革：加快完善税收制度，规范政府参与国民收入分配的秩序；深化财政体制改革，健全中央和地方财力与事权相匹配的财政体制；建立健全政府预算体系，提高预算的完整性和透明度；加强科学管理，提高财政管理绩效。
二、特派办财政审计的现状
（一）财政审计链条较短、内容较窄，无法监督财政运行的全过程和财政收支预算的完整性。审计法要求对政府的财政收支进行审计，但从近几年的审计实践来看，特派办财政审计项目所包含的内容根本未全部涵盖财政资金的筹集、分配、使用、管理及评价这个总体，只是侧重财政资金的管理和使用环节，而忽略了财政资金的分配这个关键环节。而从政府预算的统一性和完整性这个层面来讲，特派办财政审计项目只涵盖了一般预算、部分政府基金预算，而对国有资本经营预算、社会保障预算、政府负债几乎没有进行审计。
（二）特派办财政审计视野不宽，未能有效发挥促进财政体制改革、防范财政风险的作用。特派办财政审计更多关注省市财政部门对中央资金的申报、分配、管理和项目单位在中央资金使用中存在的问题，未能关注全部政府性资金，对财政问题的深层次思考不够，如对于各级财政分配问题、配套资金问题大多停留在就事论事层面，对各级政府财权事权不匹配、转移支付不合理等事项涉及的体制原因研究不多、不深、不透。对地方债务等财政风险关注不及时。
（三）财政审计目标不统一、资源分散，无法形成整体合力，特派办财政审计投入大，效果不够理想。
审计信息资源不能共享，围绕财政资金运动这个系统，各个专业审计处室都进行调查了解，相互之间没有整合时间、整合力量、整合内容，形成合力统一调查。
（四）财政审计目标实现程度不高，对财政资金使用效益的监督评价长期徘徊不前。
目前特派办财政审计项目所揭示的问题仅局限于财政资金分配零星分散、挪用等表象问题。根本无法佐证政府预算制度还不完整；财力与事权不尽匹配，中央转移支付分配标准不科学、分配方法不透明等问题的存在，对财政绩效审计没有明显推进。
三、着力构建财政审计大格局，不断深化财政审计
（一）明确财政审计目标
财政审计是以“揭露突出问题、规范预算管理、推动财政体制改革、促进建立公共财政体系、保障财政安全、提高财政绩效水平”为总体目标。具体包含如下几个方面：一是促进进一步完善中央和地方政府间财力与事权相匹配，加快推进财政体制改革；二是促进建立完整统一的政府预算制度；三是促进进一步优化财政支出结构、整合财政资源、提高财政资金使用效益；四是促进健全地方政府性债务管理制度，防范财政潜在风险。后三项暂定为近期目标，连审三年，但需根据实际情况进行调整；前一项目标与我国的政治体制息息相关，暂定为长期目标，建议与“十二五”规划相衔接。
总之，财政审计目标一定要明确、清晰，而且必须保持目标的连续姓，根据这些确定的财政审计目标安排审计项目、开展审计工作。围绕完善公共财政体系这个长期性和根本性的审计目标，从体制、机制和制度性层面揭示问题、分析原因、提出建议，进一步做好财政审计工作。
（二）整合财政审计的重点任务
总体思路：以财政部门审计为龙头，以各部门管理的专项转移支付资金为切入点，以资金的申请和拨付为主线，以满足“两个报告”内容为宗旨，围绕上述确定的四个审计目标在资源环保、社会保障、“三农”和教育等方面统一确定重点资金、重点地市和重点项目。并从财政资金的筹集、分配、使用、管理及评价这个系统，揭示财政资金安排和使用在权力运行、政策性、公共性和绩效性等方面存在的问题。
1、全面开展本级预算执行审计。继续完善以财政部门具体组织本级预算执行情况的审计为主导，以财政转移支付资金审计、发展改革部门组织分配政府性投资情况的审计、部门预算执行审计、财政收入征管审计为基础的预算执行审计工作体系。预算执行审计要以预算的编制为基础，以真实、合法性为目标，加大查处违法违规问题的力度，提高预决算的合理性、真实性、完整性和合规性。同时检查是否建立起一套能够客观、准确地反映政府公共活动效能的指标体系、评价标准和计量方法。
一是财政部门具体组织本级预算执行情况的审计。涵盖一般预算、基金预算、建设性（含债务）预算、国有资本经营预算和社会保险预算在内的政府预算体系，要将本级政府的所有财政收支、资产负债、资本运营纳入审计范围。关注财政资金支出方向和支出结构、财政资金资产安全和效益，推动完善定员定额、实物定额等预算编制依据，促进提高预算编制和执行的规范性，推动预算编制标准体系的完善和预决算公开。
二是财政转移支付资金审计。以转移支付资金的分配环节为切入点，以确保分配依据、标准及方法科学、合理为第一要务，以实现第一层次中央和地方政府间的财力和事权相匹配为目标。重点审查转移支付资金分配是否以实现公共服务均等化、调节地区间财力差异为目标，检查项目设置是否合理、资金分配标准是否科学、分配方法是否透明，是否以科学、明确、合理的各级政府间事权划分为前提；是否要求地方财政配套资金，是否符合事权要求；政策目标是否实现，是否按标准执行，标准是否符合实际水平等。
三是发展改革部门组织分配政府性投资情况的审计。重点审查各类专项资金的分配是否符合公共财政的要求，是否厘清政府和市场的关系，政府 “越位”与“缺位”和“错位”的问题是否改进，是否将更多的财政资金用于改善民生和发展社会事业；投资的分配依据和标准是否科学、专项投资的使用结果是否达到预期目标等方面。
四是部门预算执行审计。重点审查部门预算编制是否科学合理，部门预算执行是否到位、是否真实合法；重点支出管理是否贯彻勤俭节约的要求、项目支出是否取得预期效益、部门财务管理内部控制制度是否健全等方面。并结合行政职能的履行情况和兴办经济实体的经营情况分析部门行政权力的合法性。
2、开展政府负债审计。重点是摸清政府负债的规模、来源、投向等总体情况，制定逐步清理化解逾期债务方案，落实偿债责任，有效管理存量债务，严格控制增量债务。结合政府财政状况分析负债风险，促进清理规范政府融资平台，建立健全政府负债监控和预警机制。
3、开展国有资本经营审计。在全面掌握本级政府向企业投入国有资本总体情况的基础上，加强对政府投资控股企业的资产负债损益审计和国有资本经营预算审计，促进提高政府资本效益，完善国有资本经营收益征收范围、征收标准和支出方向，健全国有资本经营预算制度和政府国有资本报告制度。
此外，结合目前推动经济发展方式转变，重点调查资源税制度的执行情况，以强化税收促进资源节约、节能减排和环境保护的作用，形成有利于资源节约型和环境友好型社会建设的税收政策导向。
（三）推进和深化财政绩效审计工作
开展财政绩效审计，就是要促进政府及有关部门加快公共财政体制建设，优化财政支出结构，合理分配社会有限财力、提高财政资金的使用绩效。主要包括：（1）财政资金配置与使用。主要围绕财政资金的分配、使用，审查其分配原则、运用领域、使用情况等，着重检查财政资金配置与使用的经济性。（2）财政资金管理。主要审查财政资金预算的真实性、合法性、合规性、合理性及预算执行情况，审查财政资金风险预警系统的建立及运行状况，审查财政资金制度的有效性，着重检查财政资金管理的效率性。（3）财政资金目标实现。包括近期目标与远期目标、经济目标与社会目标、显性目标与隐性目标，着重检查财政资金目标完成的效果性。
（四）着力构建财政审计大格局
着力构建财政审计大格局，首先，必须围绕统一的审计目标，各项目之间的目标必须相互呼应；其次，必须在财政资金的分配、使用、管理及评价这个系统中均衡安排项目；再次，近期财政审计必须以财政部门为龙头、以各部门管理的转移支付资金为切入点进行部署；最后，必须打破各业务处室的界限，以整合审计署财政司和各个专业司安排的审计任务为依托，整合各种审计资源、建立来源不同标准相同的电子数据库。总之，须由财政审计大格局协调领导小组统一指挥、统一协调，以充分发挥“大格局”整体作战的优势。
1、建立健全财政审计大格局各项制度，规范工作内容及程序，切实提高审计执行力和工作效率。建议应尽量淡化各专业审计的职能界限，加强各业务处室之间的沟通和协调，合理分工，明确责任，切实提高审计执行力和工作效率。
2、研究财政审计大格局内涵，细分财政审计大格局阶段及任务。结合财政改革的目标，以财政审计目标为标准明确财政审计大格局的内涵，并划分财政审计大格局的阶段。第一阶段以中央有关部门掌管财政资金分配环节为侧重点安排审计项目，了解其分配依据、标准和行政权力的运行情况，促进实现转移支付分配标准科学合理、分配方法透明的目的；第二阶段以财政转移支付资金的使用管理为侧重点安排审计项目，了解其政策目标实现情况，促进实现提高财政资金使用效益的目的。以此统一目标、统一要求、统一实施。
3、制定审计工作方案，确保其系统性、指导性。
总方案和明细方案，各方案之间要力求做到互相呼应、形成系统，确保整个审计工作方案具有指导性、系统性和整体性。并在四个层面上力求突出重点，并以真实、合法性审计为基础，加大查处违法违规问题的力度：一是摸清全部政府性资金的总量规模及分布状况。二是分析政府性资金的主要支出方向。从支出重点分析公共财政的建立情况，检查政府履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等基本职能是否到位；从中央转移支付资金的分配分析财力和事权的匹配情况及中央事权下移或承担地方事权情况。三是检查评估政府性资金的管理现状和目标实现情况，了解财政资金资产安全和效益。四是分析评价政府性资金分配的变动趋势，了解其规律和异动情况。
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