刍议审计机关内控监督机制的创新
李德志(江苏省盐城市审计局)
【发布时间:2010年09月08日】
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    当下,谈起风险导向管理和内部控制,不少人首先想到的是,这是企业内部审计机构所从事的工作。也许是审计机关没有专设内部审计机构的缘故,似乎这项工作的地位和作用,在审计机关内部就不那么重要和突出了。实际情况是,审计机关与企业一样,也有这样那样的风险点,也有这样那样的内控薄弱环节,甚至有这样那样的管理漏洞,同样需要加强风险导向管理和内控管理。只不过,这项工作不是由审计机关的哪个部门来承担,而是由审计机关的领导和内设机构共同来做。
    审计机关的风险点和薄弱环节,不仅存在于财务管理部门,而且也产生在审计机关的业务部门、综合管理部门;不仅存在于审计机关的领导者管理者,而且产生于审计的执法者执行者;不仅存在于审计执法、审计质量控制过程中,而且也产生于审计人员与被审计单位的接触、日常工作生活过程中。归根结底,来源于审计的立项权、行政执法权(处理处罚强制权)、预算资金管理使用权、聘用中机构决策权等项权力的行使。法国启蒙思想家孟德斯鸠说过,权力一旦失去约束,必然产生腐败,这和人格无关:一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的定律。加强审计机关的风险导向管理和内部控制,就是要加强审计机关的权力监督与制约,加强审计机关的内部管理,以防范权力异化,确保权力的“双刃剑”朝着造福民众的正方向,而不朝着祸害百姓的反方向发展。
    国家审计署余效明副审计长在做客人民网访谈时指出,审计机关的监督可主要分为内部监督和外部监督,同时严格内部管理。谁来监督审计机关?监察部门可以从行政执法角度监督审计机关,财政部门可以从财政监督、会计监督角度来检查监督审计机关。社会公众、舆论也可以来监督审计机关。
    现阶段,我国尚缺乏对审计机关常态化、法制化、专门化的外部监督机制和机构。国家审计署也曾经作过这方面的努力。如在审计法修改过程中,审计署曾建议增加一条:审计机关的预算执行情况和财务管理接受同级财政部门和监察部门的审计监督,但因种种原因,还是没有形成法律条文。还有,审计机关根据组织部门的授权,可立项对其他党政领导进行经济责任审计,但审计机关领导的经济责任,由谁来审计,也没有明确的法律规定。
    在外部监督机制暂时缺失的情况下,审计机关的各项权力又必须进行监督与制约,怎么办?加强内部控制监督,是一种弥补和补救的措施。这种内部监督与控制,不仅仅限于审计机关领导人对下属的监督和制约,也包括对审计机关领导人自身的监督与制约。这就需要审计机关在设计监督与控制机制制度时,要吸取“上级监督太远、同级监督太软、下级监督太难、法纪监督太迟”的教训,千方百计提高内部监督和控制的针对性、独立性、操作性和实效性。笔者认为,在这方面,可创新五项机制。
    质量检查引入第三方介入,弥补“自审自”独立性不强的制度缺陷。可引进本单位和项目实施者之外的第三方,如其他兄弟市县的审计人员,对本单位的工程审计项目,进行复审。切断和消除复审人员与项目实施者的利益关系和人情顾忌,从制度上保障复审者能够独立检查、客观公正和实事求是。复审可采用全面抽查与突出重点相结合的方法,对招投标及合同执行、材料价格确定依据、定额套用及换算、聘用中介人员管理、参建各方权力制衡、及职责履行、施工中设计变更与签证等方面进行了全面检查。这样做,有助于建立投资审计“免疫机制”的有效举措,对规范投资审计行为,提高审计质量,规避审计风险将起到一定的作用。
    模拟行社审计模式,促进审计机关的财务管理为政府机关放好样子。审计机关领导可委托财务管理部门之外的其他部门,如法制处和监察室的工作人员,组成审计组,或者委托社会中介组织,对本单位预算执行和财务收支情况,进行审计。审计视同对其他行政事业单位财政财务收支审计,例行审前调查、制定审计实施方案、出具规范的审计情况报告等程序,揭露和反映财务管理中存在的突出问题,提出有针对性的建议。本单位主要负责同志可专门召集办公室、审计组等人员,部署审计整改工作,并“原汢原味”地向干部职工公告审计结果。督促相关部门和人员,以审计为契机,整改问题,落实建议,加强管理,堵塞漏洞,为其他政府机关财务管理放好样子。
    组织落聘单位的人员,对中标外聘单位的审计质量进行再监督。工程审计中,聘请的社会中介组织,往往存在逐利冲动,加之,是被雇佣者,尤其要加强监督与制约,以规避责任、质量和廉政风险。审计机关可组织同业竞争对手、落聘的中介组织,对其进行审计质量检查和复核,并规定其劳务费,除基础工资相对固定外,绩效工资与扣减其他外聘单位的劳务费用挂钩,多扣多得,上不封顶。同时,将检查和复核结果和聘用中介机构年度考核得分和信用评级挂钩。如考评等级分为优秀、合格和不合格三档,分别按协议标准的全额、80%、50%结算劳务费。若出现复核核减率(核减额/送审额)一审误差超过2%、二审误差超过1%的,两年内不再聘用。
    实行立项、审计、处理和执行四权分离机制,加强审计执法权的监督和制约。可成立审计督查执行机构,落实建制和编制,并以此为契机,建立立项、审计、处理和执行三权分离、各司其职、相互监督和制约的权力运行机制。规定办公室、审计组、法制处和督查处的各自职责和权限。办公室负责审计项目的计划立项,审计组只负责审计,审计结束后形成审计报告、审计决定的征求意见稿、代拟稿和正式稿,不再包揽审计查出问题的处理和审计决定的执行事宜。审计组审计结束后,由法制部门提出处理意见并提请会议研究,再由督查执行部门去监督执行。从而从制度和程序上改变,过去审计组权力过于集中,立项背离公共利益的需要,自由裁量权缺乏约束,监督不力的状况。
    将行政权力纳入政府网上系统公开透明运行,做到实时、便捷和全程监控。要制定《行政权力网上公开透明运行管理暂行办法》、《电子监察系统管理使用办法》、《行政权力静态信息更新调整管理办法》等文件,构建审计权力运行、监察、信息更新的电子管理体系。将经过政府法制部门确认的行政处罚权、强制权和处理权,从受理到办结的全过程,在政府行政权力网上系统公开透明运行。按照依法固化的程序、依法赋予的权限、承诺设定的时限等,反映各层级岗位履行职责的情况,留下权力运行的轨迹。明确审计机关监察人员对审计机关行政权力网上运行情况进行制约、预防和监督管理。对行政权力的项目名称、编码、法律依据、受理条件、承办单位、法定期限、办理流程、监督电话、自由裁量基准等信息,及时在网上系统进行更新、调整。(李德志)
    
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