关于开展审计项目集中审定制度的思考
苏士军（江苏省连云港市审计局）
新修订后的审计法实施条例明确规定，审计机关要对审计组的审计报告及相关事项进行复核、审理。这一制度安排可以提高审计机关及其审计人员依法审计、依法处理处罚的能力，其核心是对审计项目全过程进行审理。这是审计机关提高审计质量、控制审计风险、约束审计公权力和促进廉政建设的重要手段，也是促进审计工作不断向科学化、专业化和规范化迈进的基本途径。
一、审计质量的管理现状迫切需要改进审计项目审理模式
审计质量是审计事业的生命，是规范审计执法的前提和基础。近年来，各级审计机关坚持以审计质量管理为重点，全力提升审计监督水平，较好地发挥了审计“免疫系统”功能。但在新的形势下，审计质量管理仍存在一定的不足和问题。
（一）审计基础工作不够规范。审前调查方面：表现为部分审计人员对审前调查认识模糊，没有充分收集与项目相关的基础资料和信息。审计日记和工作底稿方面：表现在有的审计人员不及时编制审计工作底稿，不录写工作日记。即使编制了，也存在内容不完整、表述不恰当、条理不清晰等情况,为后期的责任认定埋下隐患。AO应用上：表现在部分审计项目资料、AO应用案例不是实时进行计算机控制，存在着审后录入的现象。审计报告和决定书上：表现在有的审计报告反映的问题比较空洞，所提整改意见也泛泛而谈，没有针对性和可操作性。另外还存在用语不够规范，问题表述不清晰，引用法律法规不够准确等问题。
（二）审计过程控制不够严密。一是立项不够完善：审计工作缺少中长期规划，上级临时交办的事项多，审计项目计划安排科学性不强。由于缺少中长期规划的指导，年度审计项目的选择往往随意性较大，审计监督的“合力”作用不能充分发挥。二是程序不够严密：虽然目前审计程序的各个环节都有明确的规定和要求，但由于主客观原因的影响，还有项目存在着审计人员不按规定的审计程序来进行，不按确定的审计实施方案来展开的情况。三是取证不够充分：主要是存在“滥取证”的问题，审计人员花费大量精力收集了一些无关证据或是边缘证据，直接证据或核心证据缺乏，浪费大量审计资源。
（三）审计结果运用不够充分。一是审计定性难。虽然大多审计机关都制定了审计结果运用制度，但普遍缺乏具体措施，致使一些违纪违法行为的责任难以追究。比如机关招待费和个人所得税问题，由于缺乏具体的标准，虽然审计中发现个别单位有明显超支问题，但难以准确定性。二是处理处罚宽严不一。审计定性的不准确，也给审计查处带来一定随意性，影响了审计查处的严肃性。有的则是审计人员对审计事项所存在问题性质判断失误，导致处理处罚不当。此外，审计结果的公开度还不够，群众和社会对部门和干部履行经济职责的知情权得不到保证，审计监督和群众监督、社会监督的结合不够紧密，影响审计作用的发挥。
二、实行审计项目集中审定是提高审计质量的重要举措
为进一步消险审计风险、提高审计质量，2007年开始连云港市审计局探索建立审计项目集中审定制度，抽调多部门各方面人员组成审定委员会。审计文书经复核后，与相关资料一并提交审定委员会进行分级（审计项目分为重大、重要和一般三个级次）审定，根据审定意见，最终出具正式审计报告、审计决定书。这一制度对审计工作的规范化、科学化建设发挥了重要作用。
——可以规范审计程序。审计程序是审计机构和审计人员为达到审计目标所采取的所有工作步骤的总和，是审计机构开展审计活动的全过程。通过审计项目集中审定，将以往少数人把关改为多数人监督，把审计项目全过程放于特定评审人面前，可以及时发现项目审计程序存在的问题和不足。比如，审定时发现有的项目在审计实施中对审计事项作了调整但是却不做审计方案调整；在最初的审计项目审定中，发现不同的项目实施时间界定不统一，有的从发出通知书算起，有的从进点算起，等等。这些都体现了审计程序计划的不统一、不严肃。在被采纳的635个建议中，有近1/4是关于规范审计程序的。通过近三年的项目审定，连云港市审计机关先后完善规范了审计项目实施时限、审计公文落款日期、审计处罚告知程序等21个审计项目程序方面的问题。
——可以提高审计透明度。目前，连云港市审计局开展审计项目集中审定时的程序主要为：先由项目主审汇报审计项目实施情况、审计发现的主要问题、处理建议及被审计单位反馈意见；第二步由审计组长进行说明；第三步由评委进行点评；第四步由局主要领导对审定会进行总结。实行审计报告集中审定制度，将原来在小范围、不公开、不透明处理的审计报告提交到由10人左右组成的审定委员会成员面前，可以有效加大审计的透明度，防止人情审计、违规审计等问题的发生。同时，通过公开审定，把各个项目发现的问题和不足，及时摆出来，可以让审计人员相互学习借鉴，促使审计人员加大审计力度，认真钻研业务，提高业务水平和工作责任心。三年来，该局先后对107个审计项目进行集中审定，发现问题1132个，提出改正问题的办法957个。
——可以消除审计风险。审计风险是客观存在的，而且具有普遍性、偶然性和潜在性，但是审计风险也有可控性。通过建立项目审定制度，就是控制审计风险的重要措施之一。审计项目集中审定是由审计组以外的审计人员，在审计报告和审计决定发出前，对审计项目进行集中审定，并提出改进意见和建议。审定主要体现在其是一种事前监督机制，由独立于审计组之外的人员对审计项目的质量进行再检查和再监督，从而使出具的审计报告、作出的审计决定客观、公正和准确，以达到有效控制风险的目的。通过集体审定审计项目，可以多人多角度审势，做到群策群力、集思广益，避免主观臆断和不规范行为的发生，同时，在审定过程中，可以对不同审计项目中同类问题可以统一定性、统一处理处罚尺度，以保证审计公权力的正确行使。
——可以提高审计质量。按照审计署审计机关审计复核和复核准则规定，审计机关要在内部建立复核机构或者专职复核人员，依法对审计事项的所有材料进行审核，并提出复核意见。审计项目集中审定，就是在复核过程中增加了召开审定委员会集中讨论这一程序，以确保审定意见是集体讨论决策的结果。在具体操作层面上，连云港市审计局对审计项目的集中审定，重点把握如下环节：检查与审计事项有关的事实是否清楚，证据是否确凿；检查被审计单位对审计报告的反馈意见是否适当；复核机构或复核人员提出的复核意见是否正确；审计评价意见是否恰当；定性、处理、处罚意见是否准确，引用的法律法规是否正确、有效、适当；审计程序是否符合规定，等等。审定的这些内容对提高审计质量和推动审计工作规范化、法制化非常有必要。
三、积极提高审计项目集中审定的能力和水平
开展审计项目集中审定制度，是新形势下保证审计质量的重要环节，需要在实践过程中不断地进行完善和提高。结合前期工作实际，做好审计项目集中审定，需要注重以下几方面工作：
（一）注重审定内容的完善。审计项目集中审定制度作为质量控制体系的一个重要组成部分，应包含审计项目的全程监督，要对审前调查、审计方案、审计程序、审计工作底稿、审计报告、审计处理处罚等所有内容进行控制。一要在审计业务管理方式上，由事后审定逐步向事前与事后监督并重转变。二要在审计质量控制对象上，由偏重于结果控制向结果与过程控制并重转变。三要在审计结果审核方法上，由偏重于形式性审核向实质性审核与形式性审核并重转变。在实行项目审定前，业务部门要将审计证据、审计工作底稿与审计报告一并提交，由法制部门先行审理；上交审定会时再由审定人员进行审定，确保审定准确、全面。
（二）注重审定手段的创新。随着审计项目审定制度的不断持续推广，审定工作面临的任务越来越重，审定人员紧缺和手段落后等问题随之产生，解决这些问题的基本措施之一，就是要加大审定信息化建设的力度。目前，审计机关已全面推行AO审计和OA办公，审计项目资料信息和文书档案都在计算机系统上进行，这为开展计算机辅助审定提供了可能和便利。在下一步项目审定过程中，要充分利用计算机网络系统，充分利用AO审计平台，将需要审定的资料通过网络进行传递，审定人员在网上审定项目，审定委员会在网上发表意见等，待前期工作完善后再集中审定，逐步把审理会议制度推向“简捷、规范、高效”的轨道。
（三）注重审定人员能力的提升。审定是一项政策性、专业性较强的工作，对审定人员的知识结构和能力要求是较为全面的，审定人员既要有较强的专业知识和业务能力，又要具备一定的经济和法律知识，且能熟练掌握相关的法律法规。因此，在审定委员会人员组成上，要充分吸纳法制、财务、环保、建筑等不同方面的人才，必要时可以聘请社会审计人员和内部审计专家，针对审定对象的不同特点采取不同的审定办法。对审计机关内部的审定人员，要不断加强对他们的教育培训，通过培训促使审定人员更新知识，掌握先进的审计手段和方法，不断提高业务能力，保证审定人员能有法必依，有错必纠，忠于职守。
（四）注重审定制度的建设。建立健全集中审定制度是促进审定工作规范化的重要手段。各级审计机关要结合实际，进一步完善审计项目质量考评办法、审计复核工作规则、内部审计业务规范、审计机关审计结果督察办法等若干审计质量控制制度，为审计质量管理提供保障。在此基础上，对现有的审计项目集中审定制度进行完善提高，特别是在审定工作的考核机制、监督机制上，要拓展思路。必要时，可将项目审定情况纳入工作考核体系，增加对审计报告的考核分量。此外，还应结合项目审理建立相应的责任追究机制；对审理发现的普遍性和典型性问题应及时进行归纳总结，为后续开展的审计项目提供借鉴和指导。（苏士军）
一、审计质量的管理现状迫切需要改进审计项目审理模式
审计质量是审计事业的生命，是规范审计执法的前提和基础。近年来，各级审计机关坚持以审计质量管理为重点，全力提升审计监督水平，较好地发挥了审计“免疫系统”功能。但在新的形势下，审计质量管理仍存在一定的不足和问题。
（一）审计基础工作不够规范。审前调查方面：表现为部分审计人员对审前调查认识模糊，没有充分收集与项目相关的基础资料和信息。审计日记和工作底稿方面：表现在有的审计人员不及时编制审计工作底稿，不录写工作日记。即使编制了，也存在内容不完整、表述不恰当、条理不清晰等情况,为后期的责任认定埋下隐患。AO应用上：表现在部分审计项目资料、AO应用案例不是实时进行计算机控制，存在着审后录入的现象。审计报告和决定书上：表现在有的审计报告反映的问题比较空洞，所提整改意见也泛泛而谈，没有针对性和可操作性。另外还存在用语不够规范，问题表述不清晰，引用法律法规不够准确等问题。
（二）审计过程控制不够严密。一是立项不够完善：审计工作缺少中长期规划，上级临时交办的事项多，审计项目计划安排科学性不强。由于缺少中长期规划的指导，年度审计项目的选择往往随意性较大，审计监督的“合力”作用不能充分发挥。二是程序不够严密：虽然目前审计程序的各个环节都有明确的规定和要求，但由于主客观原因的影响，还有项目存在着审计人员不按规定的审计程序来进行，不按确定的审计实施方案来展开的情况。三是取证不够充分：主要是存在“滥取证”的问题，审计人员花费大量精力收集了一些无关证据或是边缘证据，直接证据或核心证据缺乏，浪费大量审计资源。
（三）审计结果运用不够充分。一是审计定性难。虽然大多审计机关都制定了审计结果运用制度，但普遍缺乏具体措施，致使一些违纪违法行为的责任难以追究。比如机关招待费和个人所得税问题，由于缺乏具体的标准，虽然审计中发现个别单位有明显超支问题，但难以准确定性。二是处理处罚宽严不一。审计定性的不准确，也给审计查处带来一定随意性，影响了审计查处的严肃性。有的则是审计人员对审计事项所存在问题性质判断失误，导致处理处罚不当。此外，审计结果的公开度还不够，群众和社会对部门和干部履行经济职责的知情权得不到保证，审计监督和群众监督、社会监督的结合不够紧密，影响审计作用的发挥。
二、实行审计项目集中审定是提高审计质量的重要举措
为进一步消险审计风险、提高审计质量，2007年开始连云港市审计局探索建立审计项目集中审定制度，抽调多部门各方面人员组成审定委员会。审计文书经复核后，与相关资料一并提交审定委员会进行分级（审计项目分为重大、重要和一般三个级次）审定，根据审定意见，最终出具正式审计报告、审计决定书。这一制度对审计工作的规范化、科学化建设发挥了重要作用。
——可以规范审计程序。审计程序是审计机构和审计人员为达到审计目标所采取的所有工作步骤的总和，是审计机构开展审计活动的全过程。通过审计项目集中审定，将以往少数人把关改为多数人监督，把审计项目全过程放于特定评审人面前，可以及时发现项目审计程序存在的问题和不足。比如，审定时发现有的项目在审计实施中对审计事项作了调整但是却不做审计方案调整；在最初的审计项目审定中，发现不同的项目实施时间界定不统一，有的从发出通知书算起，有的从进点算起，等等。这些都体现了审计程序计划的不统一、不严肃。在被采纳的635个建议中，有近1/4是关于规范审计程序的。通过近三年的项目审定，连云港市审计机关先后完善规范了审计项目实施时限、审计公文落款日期、审计处罚告知程序等21个审计项目程序方面的问题。
——可以提高审计透明度。目前，连云港市审计局开展审计项目集中审定时的程序主要为：先由项目主审汇报审计项目实施情况、审计发现的主要问题、处理建议及被审计单位反馈意见；第二步由审计组长进行说明；第三步由评委进行点评；第四步由局主要领导对审定会进行总结。实行审计报告集中审定制度，将原来在小范围、不公开、不透明处理的审计报告提交到由10人左右组成的审定委员会成员面前，可以有效加大审计的透明度，防止人情审计、违规审计等问题的发生。同时，通过公开审定，把各个项目发现的问题和不足，及时摆出来，可以让审计人员相互学习借鉴，促使审计人员加大审计力度，认真钻研业务，提高业务水平和工作责任心。三年来，该局先后对107个审计项目进行集中审定，发现问题1132个，提出改正问题的办法957个。
——可以消除审计风险。审计风险是客观存在的，而且具有普遍性、偶然性和潜在性，但是审计风险也有可控性。通过建立项目审定制度，就是控制审计风险的重要措施之一。审计项目集中审定是由审计组以外的审计人员，在审计报告和审计决定发出前，对审计项目进行集中审定，并提出改进意见和建议。审定主要体现在其是一种事前监督机制，由独立于审计组之外的人员对审计项目的质量进行再检查和再监督，从而使出具的审计报告、作出的审计决定客观、公正和准确，以达到有效控制风险的目的。通过集体审定审计项目，可以多人多角度审势，做到群策群力、集思广益，避免主观臆断和不规范行为的发生，同时，在审定过程中，可以对不同审计项目中同类问题可以统一定性、统一处理处罚尺度，以保证审计公权力的正确行使。
——可以提高审计质量。按照审计署审计机关审计复核和复核准则规定，审计机关要在内部建立复核机构或者专职复核人员，依法对审计事项的所有材料进行审核，并提出复核意见。审计项目集中审定，就是在复核过程中增加了召开审定委员会集中讨论这一程序，以确保审定意见是集体讨论决策的结果。在具体操作层面上，连云港市审计局对审计项目的集中审定，重点把握如下环节：检查与审计事项有关的事实是否清楚，证据是否确凿；检查被审计单位对审计报告的反馈意见是否适当；复核机构或复核人员提出的复核意见是否正确；审计评价意见是否恰当；定性、处理、处罚意见是否准确，引用的法律法规是否正确、有效、适当；审计程序是否符合规定，等等。审定的这些内容对提高审计质量和推动审计工作规范化、法制化非常有必要。
三、积极提高审计项目集中审定的能力和水平
开展审计项目集中审定制度，是新形势下保证审计质量的重要环节，需要在实践过程中不断地进行完善和提高。结合前期工作实际，做好审计项目集中审定，需要注重以下几方面工作：
（一）注重审定内容的完善。审计项目集中审定制度作为质量控制体系的一个重要组成部分，应包含审计项目的全程监督，要对审前调查、审计方案、审计程序、审计工作底稿、审计报告、审计处理处罚等所有内容进行控制。一要在审计业务管理方式上，由事后审定逐步向事前与事后监督并重转变。二要在审计质量控制对象上，由偏重于结果控制向结果与过程控制并重转变。三要在审计结果审核方法上，由偏重于形式性审核向实质性审核与形式性审核并重转变。在实行项目审定前，业务部门要将审计证据、审计工作底稿与审计报告一并提交，由法制部门先行审理；上交审定会时再由审定人员进行审定，确保审定准确、全面。
（二）注重审定手段的创新。随着审计项目审定制度的不断持续推广，审定工作面临的任务越来越重，审定人员紧缺和手段落后等问题随之产生，解决这些问题的基本措施之一，就是要加大审定信息化建设的力度。目前，审计机关已全面推行AO审计和OA办公，审计项目资料信息和文书档案都在计算机系统上进行，这为开展计算机辅助审定提供了可能和便利。在下一步项目审定过程中，要充分利用计算机网络系统，充分利用AO审计平台，将需要审定的资料通过网络进行传递，审定人员在网上审定项目，审定委员会在网上发表意见等，待前期工作完善后再集中审定，逐步把审理会议制度推向“简捷、规范、高效”的轨道。
（三）注重审定人员能力的提升。审定是一项政策性、专业性较强的工作，对审定人员的知识结构和能力要求是较为全面的，审定人员既要有较强的专业知识和业务能力，又要具备一定的经济和法律知识，且能熟练掌握相关的法律法规。因此，在审定委员会人员组成上，要充分吸纳法制、财务、环保、建筑等不同方面的人才，必要时可以聘请社会审计人员和内部审计专家，针对审定对象的不同特点采取不同的审定办法。对审计机关内部的审定人员，要不断加强对他们的教育培训，通过培训促使审定人员更新知识，掌握先进的审计手段和方法，不断提高业务能力，保证审定人员能有法必依，有错必纠，忠于职守。
（四）注重审定制度的建设。建立健全集中审定制度是促进审定工作规范化的重要手段。各级审计机关要结合实际，进一步完善审计项目质量考评办法、审计复核工作规则、内部审计业务规范、审计机关审计结果督察办法等若干审计质量控制制度，为审计质量管理提供保障。在此基础上，对现有的审计项目集中审定制度进行完善提高，特别是在审定工作的考核机制、监督机制上，要拓展思路。必要时，可将项目审定情况纳入工作考核体系，增加对审计报告的考核分量。此外，还应结合项目审理建立相应的责任追究机制；对审理发现的普遍性和典型性问题应及时进行归纳总结，为后续开展的审计项目提供借鉴和指导。（苏士军）
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