全部政府性资金审计在财政审计大格局中的定位思考
詹红梅(吉林省审计厅)
【发布时间:2010年08月23日】
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    在全国审计工作会议确定的工作任务中,明确提出了要加大对经济运行中潜在风险的揭示和反映力度,全力维护国家经济安全。全部政府性资金不仅是地方经济社会发展的保障,而且其运行中是否潜在风险关系到财政安全和经济安全,需要加大全部政府性资金的审计监督力度。同时,审计署对财政审计又提出了提高财政审计的宏观性、时效性和建设性,着力构建国家财政审计大格局。基于这一要求,财政审计的大格局需要扩容到全部政府性资金。因此,全部政府性资金审计如何在财政审计大格局中定位,已成为各级审计机关又一新的命题。本人现就这一问题的提出,与同行共同探讨。
    一、 全部政府性资金审计监督的迫切性
    (一) 全部政府性资金结构呈现多元化
    从一般常识的角度,全部政府性资金是以政府的公权力来归集并由政府管理和使用或者承担责任的资金,不仅仅是纳入预算的资金,其构成主要包括一般预算收入、政府性基金收入、预算外收入、国有资本经营收入和债务收入,也包括由政府代管、需要政府兜底的社会保障、住房公积金等基金,占比处于合适比例,其运行将处于良性循环状态。但是,目前全部政府性资金结构发生重大变化,架构发生明显倾斜。主要表现是:除国家转移支付制度拨付大量财政资金影响一般预算收入外,部门也争取了一定的专项资金。国有土地出让收入扩大了地方政府基金预算收入的比重,举债建设和多种形式的融资平台,拉大了政府使用资金的规模。有数据显示,全国共有各级政府融资平台3800多家,其中70%以上为县区级平台公司,负债水平不断被拉升。隐性债务与或有债务大量存在,地方政府信用状况难以判断。目前还缺乏行之有效的政策手段对全部政府性资金收支行为进行规范和约束,债务风险正一步步逼向财政风险和金融风险。
    (二) 全部政府性资金审查存在缺位化
    在全部政府性资金中,只有一般预算收支纳入了同级人大的预算审查,其余资金基本上在政府行政系统之内进行决策与运作,这些资金实际上处于人大法律监督的体制外状态。从支出结构看,地方政府一般预算支出主要用于保工资、保运转,大量脱离预算审查的其他政府性资金则用来搞建设、搞投资。人大制度作为我国的根本政治制度,预决算的审查和监督是人大工作的重要内容之一。现行的预算审查大多是超前和后续式的,审查的又是一般预算收支,而大量的预算外收支和债务资金的使用,则不在审查之内,甚至难以过问。加之一般性预算安排尚不科学,人大的审议时间短,内行人员少,缺少必要的质询制度,导致预算监督流于形式。特别是大量的预算外和债务资金,其政府行为缺少人大的外部控制监督,扩大预算审查对地方政府性资金的全覆盖已迫在眉睫。
    (三) 全部政府性资金审计明显滞后化
    预算执行审计作为一种常态审计,审计法施行以来,已由当初单一的“上审下”转向为“上审下”、“同级审”共同的局面。但是,由于地方审计机关的内部分工和职能细化,从事预算执行审计的人力资源有着明显的限定,预算执行审计已演变成纯粹的财政账项审计。即使如此,在审计实施中,也只能就一般预算收支进行重点审计,预算外收支和债务资金使用成为审计附属项目。尤其是融资和债务性资金因多种因素制约,成为一种缺项或弱项。在对地方政府性资金审计中,存在着“三多三少”现象,主要是:一般预算收支审计多,其他政府性资金审计少;全部政府性资金纳入审计调查的多,纳入审计计划组织实施的少;上级审计机关安排调查的多,基层审计机关主动组织的少。这种现象,体现着全部政府性资金在审计上明显滞后。不仅在制度设计上滞后,而且在应对措施上滞后,导致财政审计不全面,覆盖面不大,不利于财政审计大格局的形成,也难以在推动健全完善公共财政体系中完全发挥建设性作用。
    二、全部政府性资金审计监督的重要性
    一是从推动建立责任政府的高度,有必要加强全部政府性资金审计。地方政府是财政预算的安排和执行者,又是其他政府性资金的主导、运筹和操作者,不仅承担着经济社会发展的重任,而且还载负着大量的公共服务。全部政府性资金管理使用水平,体现着责任政府的建设能力。建设法治和责任政府,从财经学的角度就是在预算执行上的依法行政,在资金运作上对政府行为的一种约束。只有加大全部政府性资金审计的力度,尤其是对融资和债务方面加大监督,反映存在的突出问题和揭示潜存的财政风险和金融风险,才能推动政府及其部门夯实防险的根基。促使从机制上确定领导的责任目标,做到融资有风险管理,使用有制度规范,运作有社会监督。只有如此,才能有力推进责任政府建设。
    二是从促进政府科学决策的高度,有必要强化全部政府性资金审计。在全部政府性资金中,不仅国家转移支付资金和专项资金占有很大比重,而且融资和债务资金比例不断攀升,有的在财政收入中占比居高不下,甚至超出或数倍于财政收入。这些资金基本用于地方建设和项目投资。如果缺位于跟进审计监督,势必形成一些形象工程、政绩工程、风险工程的存在而不能及时反映。只有对全部政府性资金审计中的多元覆盖,尤其是对政府债务的突出审计,从体制机制和制度上反映和揭示问题,以及客观地风险分析,才能促进政府或领导干部科学决策、民主决策,加大融资风险管理,推动政府健全治理结构,明确责任主体,及时规避财政风险,使全部政府性资金在审计监督下规范管理使用,达到效益的预期。
    三是从完善财政管理体制的高度,有必要推进全部政府性资金审计。随着经济社会的发展,财政管理体制正在不断深化改革,有的地方实行了“乡财县管”,使县级预算发生了根本变化。现又推进财政“省直管县”,减少了中间环节,强化了县级权力,但也增加了监管难度,制约措施难以及时跟进。在当前分税制维持现状的情况下,地方政府财权与事权不相匹配的状况仍然难以改变,地方政府要促进经济社会发展,将会继续进行融资和负债建设。财政审计的最大目标是促进健全完善公共财政体系,完善财政管理体制。在这种大趋势下,只有积极推进全部政府性资金审计,才能促进深化改革,健全机制制度,实现审计的既定目标。同时,也只有大力推进全部政府性资金审计,做强审计质量,做大审计影响,做响审计品牌,才能达到“免疫系统”功能和建设性作用的目的。
    三、全部政府性资金审计定位的取向性
    着力构建财政审计大格局,主要是探索建立以财政管理审计为核心,以预算执行、转移支付、专项资金、税收征管等审计为基础的财政审计工作体系。全部政府性资金与上述审计有着密切的关联度,包容着多方面的审计内容。因此,只有将全部政府性资金审计在财政大格局中准确定位,树立大格局理念,才能推进财政审计向深层次发展。全部政府性资金审计在大格局中的定位上,应选择以下几点取向:
    第一,要保持与人大审查的同步性。全部政府性资金,尤其是政府债务性资金已引起社会的广泛关注,有识之士和人大代表曾提出将全部政府性资金纳入预算审查,并建议搞好制度设计,在完善一般预算和政府性基金预算的基础上,建立国有资本经营预算和地方债务预算制度,规范国有资本经营收支活动和地方政府举债行为,并在信息公开的基础上,把政府性资金收支活动全部纳入人大预算审查范围。审计署近几年向人大常委会作的审计报告中,也多次提出建议进一步健全政府预算体系,将政府全部收支逐步纳入预算管理范围等加强和规范财政管理的意见。据悉,今年两会期间,全国人大常委会预工委、财政部会同15个部门在对预算法的修改稿中明确提出:“所有的政府收入和支出都应当纳入预算”,另外,大量预算收支脱离人大监督的情况也将得到纠正。修改后的预算法正式颁布实施后,在我国存在多年的政府预算外收支将成为历史。从当前形势的需要,预算改革和全部政府性资金纳入人大审查已是大势所趋。因此,地方审计机关应从这一趋势着眼,超前作好准备,将全部政府性资金审计监督与人大审查保持同步。一旦全部政府性资金进入人大审查范畴,就要从预算执行的角度,对全部政府性资金纳入常态审计,除向人大报告一般预算收支审计情况外,还要着重报告其他政府性资金的审计情况,丰富财政审计大格局的内容。
    第二,要保持上下“一盘棋”的计划性。审计工作有着很强的计划性,即使财政审计这一常态审计,也要进行周密计划。全部政府性资金审计作为财政审计大格局的重要组成部分,尤其要更加增强计划性。特别是全部政府性资金审计,扩大了审计范围,增加了审计事项,触及了审计管辖问题。如果仍然囿于审计管辖的限定,全部政府性资金审计就达不到预期效果。在这种背景和前提下,要实现全部政府性资金审计的新突破,就要树立上下“一盘棋”的思想。建议由审计署或省级审计机关统一制定包括全部政府性资金在内的财政审计方案,明确审计涉及的范围和事项,以方案替代另行的授权程序,以利于各级审计机关及时纳入计划,按照统一方案进行操作,更利于从宏观上反映和揭示全部政府性资金管理使用中存在的突出矛盾。
    第三,要明确审计目标的一致性。全部政府性资金审计在财政审计大格局中的架构定位,需要各级审计机关在实施中的目标一致。从目前来看,各级审计机关在内部实行了职能细化,力争上下对口。但全部政府性资金在使用上涉及方方面面,关联到所有内部业务部门。如专项资金建设项目,因地方缺乏配套形成了债务,地方融资投向了不同领域,地方政府担保也分为各个行业。因此,无论是统一的财政审计,还是分工的行业审计,其目标要保持全部政府性资金审计的一致性,把全部政府性资金审计的目的、目标贯穿于各类审计的全过程,达到审计成果互相利用的目的。在工作部署、计划安排、方案制定、组织实施上,都要明确全部政府性资金审计的基本要求。特别是在构建财政审计大格局中,攸关全部政府性资金的事项,更要全面审计,突出重点,以审计手段推动全部政府性资金管理使用尽快走上法制轨道。
    第四,要突出组织实施中的关联性。在全部政府性资金中,除保工资、保运转的一般预算收支外,很大一部分转移支付、专项资金,尤其是融资和举债资金用于投资项目和基本建设。这些资金的管理和使用,涉及到领导决策、资源环境保护、项目的综合效益以及关乎到廉政行为。因此,全部政府性资金审计仅有真实、合法性审计是远远不够的,需要在组织实施中,与资金使用关联度较高的资源环境审计、绩效审计、经济责任审计等审计项目有机统一起来,既着眼于真实、合法性审计,又着重于环境、效益和经济责任审计,使之一审多果、一审多用、相得益彰。只有在全部政府性资金审计内容上扩大涵盖面,多项审计、综合利用,才能既提高审计效率、效益和效果,又使全部政府性资金审计产生重大影响,有利于推动领导干部科学决策,在投资上注意保护资源环境和发挥综合效益。
    第五,要注重成果利用上的有效性。传统的预算执行审计或财政审计,比较容易出成果,易于进行整改,也有利于人大和审计机关进行再监督。全部政府性资金审计在财政审计大格局中定位后,审计范围的拓宽,审计内容的增加,审计评价的多元,致使审计成果具有一定的复杂性。尤其是项目建设资金和融资建设项目资金,使用周期长,事关环境、效益和经济责任,更需要审计成果的客观公正。对社会普遍关注的地方性政府负债问题,需要从风险的近忧远虑上进行客观分析,从审计成果上为地方政府当好参谋。因此,地方各级审计机关在全部政府性资金审计中,要严格遵循谨慎原则,注重在成果质量上下功夫,防止重审计轻成果、重形式轻质量、重问题轻措施的现象存在,确保审计成果的有效性。审计机关要与人大相互呼应,分头把好审查关和监督关,多出高质量的审计成果,以审计成果的有效性促进全部政府性资金管理使用上的约束、制约、责任机制和制度的建立。(詹红梅)
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