金融审计运用审计“免疫系统”理论应对金融危机的作用机制和优势
易凯(审计署驻重庆特派员办事处)
【发布时间:2010年07月28日】
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    2007年以来,美国次贷危机引发了整个金融业的连锁反应,逐渐演变为全球性金融海啸,并波及到我国的宏观经济领域。相比之下,我国金融业虽然运行相对平稳,主要金融机构保持了较强的盈利能力,但在世界经济金融的全球化趋势下并不能在危机中独善其身,仍然存在可能导致金融风险,危害金融业整体平稳运行的因素。面对这些风险因素,金融审计应当基于“免疫系统”作用机制,充分发挥自身优势,在维护金融安全、防范金融危机方面扮演更为重要的角色。
    一、金融危机影响下我国金融领域需要面对的主要问题
    (一)宏观经济增速下滑、外贸出口高速增长难以为继对金融领域造成消极影响。
    自2008年下半年以来,受美国次贷危机演变为全球性金融危机的影响,我国宏观经济的持续增长态势受到较大影响,GDP增幅出现下滑。对外贸易也难以维持多年来的高速增长局面。外部需求的减少使部分产能过剩行业发展放缓甚至经营出现困难。以出口导向型经济为支撑的沿海部分地区大批企业关停更凸现出了我国经济增长中的结构性矛盾。虽然国家及时出台了刺激计划并取得了明显成效,但经济企稳回升的基础尚不牢固。此前已习惯了中国经济持续高速增长带来丰厚利润的国内金融机构仍需适应由此次危机导致的宏观经济波动,并对由此暴露出来的企业关停、盈利减少使得不良贷款反弹,以及金融机构自身的海外业务亏损等风险因素作好相应准备。
    (二)金融管制放松、金融自由化进程加快使得境外金融危机影响加速向国内金融领域传导。
    由于金融管制程度仍然较高,此次金融危机的严重影响并没有直接传导至国内金融机构,反而似乎提供了一个到海外“抄底”,加速跨国并购,扩张业务规模的绝好机会。但随着金融自由化程度的不断加深,金融管制也不断松动,在给国内金融机构提供扩张机遇的同时,也同样给境外金融危机提供了向国内传播的机制。一方面,国内金融机构跨国并购、海外经营的经验薄弱,盲目扩张存在较大的不确定性和风险。另一方面我国经济复苏、人民币升值预期等因素也使大量境外“热钱”涌入,推高资产价格,加剧流动性过剩局面,迫使监管当局采取措施防止通货膨胀。而“热钱”的快速退出又可能导致资本市场下滑,泡沫破灭,引发新的金融动荡。
    (三)金融机构配合国家出台经济刺激计划及结构调整措施过程中产生的风险。
    2009年,在国家实行适度宽松的货币政策,并出台“4万亿”经济刺激计划的背景下,我国银行体系全年新增本外币各项贷款10.52万亿元。天量的信贷投放固然为加大投资拉动经济提供了充足的资金支持,但信贷规模的过度扩张也遗留下了风险隐患。其主要体现在:
    一是银行信贷过多投向政府融资平台使得财政风险逐步向金融风险转化。目前融资平台整体负债规模已经超过8万亿元,部分地区融资平台的年度还本付息金额已经超过其同期可支配财力,给政府带来了沉重的隐形债务负担。同时,融资平台自身缺乏规范的法人治理结构和内控机制,“多头授信,多头融资”问题广泛存在,给未来的贷款安全埋下了较大隐患。
    二是房地产金融潜在风险不断累积。据央行统计,2009年投向房地产开发企业的中长期贷款为5764亿元。如再加上个人按揭贷款,则房地产领域新增贷款占到了全年新增贷款总额的21%。虽然房地产市场出现过短时间的调整平抑,但在大量银行贷款的支撑下,开发商资金链得以恢复,房地产投资规模和市场价格总体仍呈上涨趋势,各地“地王”频现,房价与居民实际购买力之间的差距越来越大。其后果就是资产泡沫不断集聚,由此引发的社会争议和政策调整信号也越来越密集。一旦经济景气程度下降,或房地产领域的调控政策出现根本性改变,开发商资金链收紧甚至断裂,则银行资产质量和贷款安全将面临严重威胁。
    三是配合宏观经济结构调整过程中形成了潜在风险。为应对金融危机,需要解决国民经济中存在的深层次结构失衡问题,实现全面协调和可持续发展。但对金融业自身而言,经济结构的调整也会形成一定风险。例如部分高污染、高能耗、产能过剩或低水平加工制造企业受金融危机或国家调控政策的影响,经营陷入困境甚至关停并转,由此带来的企业贷款质量劣化甚至损失风险。更严峻的问题则在于金融领域自身的结构不合理。目前我国仍然是由银行类金融机构占主要地位,在抵御金融危机中所发挥的作用也最为显著,但不同层次金融机构之间差距较大。国有大型商业银行和地方性银行在规模实力、法人治理结构和风险管理等方面差距巨大。在宽松货币政策背景下,各家银行纷纷争抢市场份额,风险防控被放到相对次要的地位,加之外部监管力量相对薄弱,一旦有突发事件,则可能在局部地区形成系统性金融风险。
    二、金融审计发挥“免疫系统”功能,应对金融危机的作用机制
    2008年初,国家审计署审计长刘家义提出了“国家审计免疫系统论”的重要观点,认为国家审计是国家经济、社会运行的“免疫系统”。笔者认为,“免疫系统”的本质功能可以概括为:实现或加强肌体对外部风险病害的预防、识别、抵御和强化。金融审计作为国家审计的重要组成部分,在保护国家金融安全,抵御金融危机方面存在着类似的作用机制。
    1.强化内控检查监督,预防金融违规行为。
    金融审计发展到今天,已经从最初的财务收支审计过渡到资产负债损益审计,再到今天的效益和风险审计,审计金融机构法人治理结构的完善性和内部控制制度的有效性已经成为金融审计的突出重点。通过对大量违规案例的查证以及对内部控制制度本身的测试、评价,一方面可以及时发现制度设计中存在的问题,督促金融机构加强重视,改进完善;另一方面则是通过检查相关机制制度的执行情况,评价其落实程度并指出其中存在的缺陷环节,给出整改建议,由金融机构加以完成。以制度规范的形式堵死可能导致违规经营的漏洞,防患于未然。
    2.实时监控金融运行,主动识别潜在风险。
    随着经济金融形势的发展,传统的“事后审计”、“一审管几年”模式已经无法适应防范风险、维护安全的要求。金融审计在这方面的应对措施是开始实行日常性审计(调查),通过各种技术手段对被审计对象的经营活动进行全面、实时的审计监督,强调持续跟踪、主动预警。对违规经营行为做到及时发现,主动纠正,将潜在的风险苗头消灭在萌芽阶段。例如目前正在开展中的商业银行新增贷款投向结构专项跟踪审计调查就是通过对多家银行业务经营数据的连续监控,采取上下联动、总体分析、分散核查的方式,实时掌握新增贷款投向特点,对不符合国家调控政策和违规发放的问题贷款迅速核实,及时纠正,较好的起到了辅助经济决策和防范金融风险的作用。
    3.揭露重大违法违规,保持惩戒威慑力度。
    正如对侵入肌体的病菌要由免疫系统加以消灭一样,查证揭露重大违法违规问题以及各种违规行为也是金融审计发挥“免疫系统”功能的重要作用方式和实现途径。对于在审计中发现的重大问题线索,必须坚持一查到底,及时移送有权处理部门并对后续处理处罚加以跟踪落实。揭露金融领域的重大违法违规问题不仅是为了惩戒违法犯罪分子,也是体现国家审计权威,保持审计监督影响,震慑潜在违法违规行为,促进金融机构平稳健康发展的有力措施。
    4.巩固事后整改落实,发挥审计建设作用。
    审计整改和落实是体现金融审计“免疫”作用机制的又一重要方面。为避免落入“审完就走,再审仍犯”的误区,金融审计采取了多种方式加强审计后续工作。除对国家审计有权处理的违规事项直接进行处理处罚,对超出权限的移送有权机构处理外,更重要的是通过审后的总结归纳提炼出违规问题背后的体制机制性缺陷,并以上报相关经济决策机构或通报给金融机构本身的方式,促使其完善机制、改进管理,以此发挥金融审计的建设性作用。
    三、金融审计发挥“免疫系统”作用,应对金融危机的优势和条件
    1.审计对象的广泛性和审计内容的多样性赋予了金融审计的全面性和对未来发展的适应性。
    我国现行的金融监管组织体系是以金融行业划分的分业监管模式,由银监会、证监会、保监会分别对银行业、证券业、保险业实施监管。但随着我国金融领域改革开放的逐步深入,金融机构的多元化、国际化及混业经营趋势日益增强,分业监管模式面临严峻挑战。金融审计作为国家审计的组成部分,可以对各类金融机构进行审计监督或延伸调查。审计内容也涵盖了财务收支、业务经营和领导人经济责任等各方面。因而可以不受分业监管模式的制约,充分发挥综合监督的优势,更好的适应银行、证券、保险等行业间资金和业务往来交叉日益密切的客观实际,降低分业监管产生的协作成本,更有利于防范系统性金融风险。此外,金融审计还行使着对“一行三会”等监管机构和社会审计组织进行审计监督的职能,也就具备了金融再监督的能力,有利于控制监管者和中介机构的道德风险,提升其尽职履职水平。
    2.独立性和超然性保证了金融审计的权威性和公正性。
    金融审计因其国家审计的天然属性,行使职责权利受国家法律保障和经费支持。同时审计不承担行业管理责任,也不收取任何监管或服务费用,这就得以使金融审计在最大程度上切断了与被审计单位和地方政府的经济利益联系,避开了权力寻租和道德风险的消极影响,超然于被审计对象之上,有力保证了金融审计专注于独立行使审计监督权,为金融审计的客观、公正、权威奠定了基础。
    3.先进技术手段的运用和经验积累提供了金融审计的有效性。
    金融业是国民经济各行业中信息化程度走在前列的行业。不掌握数据和信息,不能对采集数据进行有效的查询、统计、筛选和分析,要在浩如烟海的金融业务中发现问题就无从谈起。金融审计通过历年来多个审计和调查项目的实践,在金融机构数据采集、分析甚至信息系统审计方面都已积累了一些先进的技术手段和审计经验,初步具备了一定的信息优势,也为更加有效的开展金融审计创造了条件。(易凯)
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