中国财政审计发展的必然——走向财政审计大格局
康 力（审计署驻昆明特派办）
【摘要】我国的审计是改革开放和民主法治的产物，如何研究和把握审计规律，是中国审计发展的战略问题，构建财政审计大格局是财政审计发展进程中的必然选择。在过去财政一体化的审计过程中，没有做到“形散而神不散”；在构建财政审计大格局的启动之初，也没有较好地实现“规模效应”。除加强学习、统一思想、提高认识、转变观念外，更需要研究如何保障积极构建财政审计大格局的运作机制问题。
【关键词】财政审计 大格局 规模效应 运行机制
一、财政审计队伍建设至关重要
在积极构建财政审计大格局的实践中，作为财政处的一员倍感责任重大，工作中不能仅仅机械地按方案要求完成 “命题作文”，更要主动把握好我国改革发展的趋势、审计面临的形势、审计的任务及其推动改革的作用等，才能在审计现场引领审计人员开创性的工作。
审计队伍建设特别是财政审计队伍建设至关重要。目前，财政处人员的稳定与可持续性，正经受前所未有的考验。要深化财政审计，提高审计质量和水平，任务明确了关键是执行者，就必须加强学习，这是实现审计作用和目的的基础。在涉及财政审计大格局项目的各审计业务处处长和审计人员，还存在许多不适应问题。
“财政”其形式是财，即政府的收支活动；其核心是政，即履行政府职能，满足社会公共需要。这就要求审计人员不仅要熟悉预算管理、熟悉财政运行规律，更要具有丰富的宏观经济知识、较高的政策水平和相当的综合分析能力。由于政府活动的广泛性，还要求一部分审计人员在某些方面具有较高的专业水准，但目前尚未形成较为合理的结构，突出的表现为骨干不足，专家少有，领军人才匮乏。
工作中如何少一些不适应、多一些主动性，少一些等靠要、多一些紧迫性，少一些畏缩和困惑、多一些探索和创新，就必须加强学习，在科学审计观的指导下，汲取高端、研究规律、解决问题、走在前端。这样，才能站在“国家财政”这个全局上，透过审计看财政、跳出财政看经济，提出问题促改革，通过改革谋发展；才能更好地提高对整个审计边际的认知，以适应署党组对审计发展提出的新要求；通过不断深化财政审计和提高审计水平，才能充分发挥“免疫系统”功能。
二、研究和把握具有中国特色审计的规律
毛泽东同志在研究中国民主革命问题的时候，曾经有一段极其精辟的话：
“战争的规律——这是任何指导战争的人不能不研究和不能不解决的问题；
中国战争的规律——这是任何指导中国战争的人不能不研究和不能不解决的问题；
中国革命战争的规律——这是任何指导中国革命战争的人不能不研究和不能不解决的问题；”（《中国革命战争的战略问题》）。
换而言之： 中国特色审计的规律——这是任何指导中国特色审计的人不能不研究和不能不解决的问题。
伴随着我国的改革开放，在党中央、国务院的领导下，审计监督在推动改革开放和民主法治建设的过程中不断发展壮大，成为国家政治制度不可或缺的重要组成部分和推进民主法治的重要工具。
可以说，我国的审计是改革开放和民主法治的产物，在改革中实践，在实践中探索，在探索中创新，在创新中发展。通过不断总结、研究和把握审计规律，提出了不同时期的审计工作方针，最终用“依法审计、服务大局、围绕中心、突出重点、求真务实”二十个字予以确定，制定了（2003至2012年）不同阶段的审计发展“五年规划”，逐步探索符合我国发展实际的审计方法和管理方式，坚持多种审计类型的有效结合，不断满足经济社会发展对审计的各种需求，开创了有中国特色的审计之路，提高了审计的效果和影响力。
党的十七大指出，要深化政治体制改革和行政管理体制改革，重要目标就是要建设廉洁政府、责任政府、效能政府。要围绕完善公共财政体系、推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，并不断深化预算制度改革，强化预算管理和监督，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，加快形成统一规范透明的财政转移支付制度，加大公共服务领域投入；完善省以下财政体制，增强基层政府提供公共服务能力；实行有利于科学发展的财税制度，建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制。
三、当前财政体制改革的方向
当前及今后相当一个时期财税体制的改革，主要是围绕“三大方向”、“五项任务”实施。
三大方向。一是积极推进税制改革，完善有利于科学发展的税收制度； 二是在保持分税制财政体制框架基本稳定的前提下，健全中央和地方财力与事权相匹配的财政体制，促进地区和城乡协调发展；三是完善预算管理制度，提高预算的完整性和透明度。
五大任务。一是按符合科学发展观的要求，完善协调配合的财税政策体系，加强和改善宏观调控，积极发挥财税政策定点调控的优势，推进经济结构调整和发展方式转变；二是完善转移支付制度，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，完善省以下财政体制，全面推进“省直管县”， 按基层优先原则，建立县级基本财力保障机制，提高管理效率；三是优化财政支出结构，建立保障和改善民生的长效机制，把更多财政资源用于加强经济社会发展薄弱环节、用于改善民生和发展社会事业，特别是涉及群众切身利益的问题；四是稳步推进税费改革，坚持简税制、宽税基、低税率、严征管的原则，优化税制结构，按照“正税清费”的原则，分类规范收费、基金管理，大力构建有利于科学发展的财税制度；五是要建立由公共财政预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保障预算组成的有机衔接、更加完整的政府预算体系，坚持依法理财，大力推进财政科学化精细化管理，提高财政管理绩效。
四、当前财政审计工作任务
我国继续处在经济社会发展重要战略机遇期和社会矛盾凸显期，在经济发展方式的转变和维护社会稳定方面的任务十分艰巨与繁重，各项涉及权力调整与利益分配的改革必将步入攻坚阶段，财政审计也必将触及。
党的十七大指出，要加强对权力的制约与监督，做好对党政领导干部任期经济责任的审计。2008年，温家宝总理为审计机关成立二十五年作出十分重要的批示：审计是依法实行行政监督，建设廉洁政府、法治政府、服务型政府的重要工作，必须加强，不能削弱。2009年底，温家宝总理发表重要讲话，要求审计机关重点做好以下工作：一是加强对公共投资项目的跟踪审计；二是加强预算执行审计，促进财政预算更加公开透明；三是规范和拓展对党政领导干部和国有企业领导人员的经济责任审计，促进各级领导干部树立科学的政绩观，增强法制观念和责任意识；四是维护国家经济安全，尤其要重视防范财政和金融风险；五是严肃查处大案要案，深入推进反腐倡廉建设；六是推进政府职能转变和制度建设，要把查处问题与促进改革、完善制度、强化管理结合起来，从完善制度、机制上提出意见和建议。党的十七大战略和温总理指示为审计指明了方向。
国家预算是由中央预算和地方预算组成，而财政预算仍没有形成一个完整的国家预算。中央和地方各级政府的公共财政预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保障预算没有组成完整的政府预算体系，各级政府预算尚未将政府债务部分进行有机衔接和纳入政府总预算并向同级人大报告。
在中央转移支付的调整结构中，专项转移支付的比重仍然过大，其中有很大部分仍是地方事权中央办，在2012年底全国各省实现“省直管县”的进程中，完善省以下财政体制，以县为突破口加快财权与事权相匹配体制的建立，为行政体制和政治体制改革创造条件。
在经济发展方式的转变过程中，不能孤立地看问题，在关注财税政策体系的协调配合，加强和改善宏观调控，在财政支出结构的调整中是否建立保障和改善民生的长效机制，要与关注民生、关注“三农”、保障民生和社会稳定结合起来，要与城市搬迁、土地征用、教育资源和卫生资源享受、社会保障和就业等结合起来，维护国家大政方针的落实和保障广大人民群众的根本利益。
以上都需要通过立足建设性、坚持批判性的审计来揭露问题、分析原因，提出解决问题的建议，最终促进改革；同时，与地方省（市）领导任期经济责任审计相结合，促进国家各项宏观调控政策落到实处，促进地方树立法治政府、廉洁政府、责任政府、效能政府。
五、“规模效应”是新形势下积极探索财政审计工作的有效方法
经过不断的探索创新和实践发展，财政审计以“揭露问题、规范管理、促进改革、提高绩效”为工作思路发挥了积极的作用。为适应财政审计工作发展的要求，审计署2003年提出了“财政审计一体化”，2006年规划了审计“3+1”格局，2008年有了财政审计“大格局”的动议，2009年启动了积极构建财政审计大格局的实践。
回顾过去，我们一度在“松散”的财政审计一体化中寻求“紧密”。单纯的财政审计（各特派办财政审计处）在与署财政司或财政审计协调领导小组办公室“对口”，并步入了“紧密”，有了财政审计“大格局”的理念。实践证明，“规模效应”是揭示体制、机制、制度存在问题缺陷的有效方法。为更好地为审计署“两个报告”（审计结果报告和审计工作报告,下同）服务，署财政司与各办财政审计处都更加注重谋划中央和地方两级财政存在的具有影响全局的共性问题、形成合力和拳头产品，更加注重通过“上下联动”等方式把问题查清、说透，更加注重从体制、机制、制度上发现问题，提出建议，促进改革。如：
——通过对全国18个粮食主产区粮食风险基金的审计，不仅揭示粮食挂账难以消化、地方粮食储备不到位、赋予粮食风险基金支付项目过杂不利于维护国家粮食安全等问题，还同时反映出粮食主产区的粮食产量与贫困人口正相关、与财政收入负相关的问题，促进了中央财政增设“粮食主产区和产粮大县转移支付补助”。
——通过对49个县级财政收支状况的审计调查，揭示了从1994年实行分税制财政预算管理体制后，县级财政存在的困难以及省级政府应当积极完善省以下财政体制问题，促进了省级对省直管县的研究，促进了中央财政增设“缓解县乡财政困难转移支付补助”。
——通过多年的审计，揭示地方预算编报不完整，突出反映地方财政未将中央专项转移支付补助编入预算的问题，并提出应提前告知地方的建议，推动了中央财政于2008年10月起，每年将中央专项转移支付补助数额提前告知地方，极大提高了地方年初预算草案编报的完整性。
——通过对地方财政收支审计、省以下财政体制运行情况审计调查、地方政府债务审计调查等，多角度反映了现行财政管理和财政体制中存在财权上移、事权下放、多投开户沉淀资金或体外循环、债务管理机制缺失、财政风险加大等系列问题，并突出反映出建立和完善财权与事权相匹配财政管理体制的必要性，虽然任务艰巨和时间慢长。
六、构建财政审计大格局是财政审计发展进程中的必然选择
财政审计是国家审计的永恒主题。从国家审计的本质层面来讲，国家审计是国家政治制度的组成部分，是经济社会运行的“免疫系统”，通过维护民本、民生、民主、法治、绩效、责任、改革和发展来维护国家安全，维护国家安全就是保障国家利益，也就是保障广大人民群众的根本利益，这就是国家审计永恒的主题，这与财政审计是国家审计的永恒主题没有矛盾，是一致的。
财政审计的最终“产品”主要是“两个报告”。反映审计成果的载体有多种，其中“两个报告”是非常重要的组成部分，位居各类载体的首位。其一，是审计长向国务院总理负责并作报告；其二，是审计长代表国务院向全国人大负责并作报告。而在“各自为战”的传统审计模式下，除署财政司外多数审计项目对主打产品的目标不清、重复进点、内容交叉、很少关联“两个报告”，反映出的审计报告缺少总体性和整体性，反映的问题重复和时效性差，导致在“两个报告”中除中央预算执行（含地方财政收支反映的中央转移支付）外，用了较大篇幅反映其他事项，对一些问题如需点名，也因缺少总体性显得零乱。因此，积极构建财政审计大格局，坚决转变“各自为战”的惯性思维和运作方式，是提高提高“两个报告”质量的根本途径。
对于财政审计大格局，特派办是在署统一计划和工作方案的执行者，主要解决的是具体操作层面问题；而通过省长经责审计的实践，为特派办提供了主动研究、思考构建审计“大格局”的平台，通过整合审计资源，高效完成了任务。如：2009年3月至7月，我办集中在某地实施省长经责审计，审计组最终共向审计署及财政司提交了6个报告。即：（1）省长经责审计报告、（2）四项种粮补助审计调查报告、（3）家电下乡等三项资金和账户管理审计调查报告、（4）当前财政收入状况审计调查报告、（5）地方财政收支情况审计调查报告、（6）地方政府投融资平台公司审计调查报告。这6份审计（调查）报告既有所侧重，审计成果又可以相互利用。
构建财政审计大格局是财政审计发展进程中的必然选择。随着公共财政体系的建立和不断完善，以及财政体制改革的不断深化，财政审计的目标、内容、重点以及方式都需要从传统的运作模式上进行转变。为适应时代发展的需求，进一步深化财政审计工作，署党组审时度势，提出了构建财政审计大格局的战略部署。
七、对财政审计大格局运行机制的建议
财政审计大格局下的项目审计缺乏深度结合。在中央预算执行审计中，形式上虽有总体方案，但仍是各自为战，审计项目间仍缺乏的深度结合，仍难以整合具有全局性、整体性、建设性强的审计信息，没有达到规模效应之目的。在以省长经责审计为龙头的项目实施周期内，虽然其他项目基本上由一个特派办、集中在一个地域实施，但各项目均有各自的工作方案与审计实施方案，审计目标不尽一致，审计内容、重点、范围不统一，给项目的统一组织领导和审计现场管理带来相当的难度。
建议，中央预算执行审计要坚决转变“各自为战”的惯性思维和运作方式，坚持财政审计大格局的“五统一”、“五整合”、“五增强”的原则，在“两个报告”中充分反映问题，并提出健全体制、完善制度、推进改革、防范风险、强化问责问效等方面的建议，提高经济社会的运行质量与绩效，更好地为改革发展稳定大局服务。与省长经责审计同步实施的其他专项审计，也要参照中央预算执行审计统一方案的方式，将其他专项审计作为省长经责审计项下的子项管理，促进廉洁政府、责任政府、效能政府的建设。
（“五统一”：统一审计计划、统一审计方案，统一审计实施，统一审计报告，统一审计处理。 “五整合”：整合项目、整合人力、整合资料、整合信息、整合成果。“五增强”：增强宏观性、增强全局性、增强整体性、增强建设性、增强针对性、增强及时性。）
总之，构建财政审计大格局是一个庞大的系统工程，不能停留在概念上或仅仅是组织方式的一些改变，更主要的是建立行之有效的运行机制予以保障。经过一年多的实践，既有成功的经验，也有值得总结和加以改进之处，需要我们在今后的财政审计工作中，积极探索、上下努力、不断完善。（康力）
【关键词】财政审计 大格局 规模效应 运行机制
一、财政审计队伍建设至关重要
在积极构建财政审计大格局的实践中，作为财政处的一员倍感责任重大，工作中不能仅仅机械地按方案要求完成 “命题作文”，更要主动把握好我国改革发展的趋势、审计面临的形势、审计的任务及其推动改革的作用等，才能在审计现场引领审计人员开创性的工作。
审计队伍建设特别是财政审计队伍建设至关重要。目前，财政处人员的稳定与可持续性，正经受前所未有的考验。要深化财政审计，提高审计质量和水平，任务明确了关键是执行者，就必须加强学习，这是实现审计作用和目的的基础。在涉及财政审计大格局项目的各审计业务处处长和审计人员，还存在许多不适应问题。
“财政”其形式是财，即政府的收支活动；其核心是政，即履行政府职能，满足社会公共需要。这就要求审计人员不仅要熟悉预算管理、熟悉财政运行规律，更要具有丰富的宏观经济知识、较高的政策水平和相当的综合分析能力。由于政府活动的广泛性，还要求一部分审计人员在某些方面具有较高的专业水准，但目前尚未形成较为合理的结构，突出的表现为骨干不足，专家少有，领军人才匮乏。
工作中如何少一些不适应、多一些主动性，少一些等靠要、多一些紧迫性，少一些畏缩和困惑、多一些探索和创新，就必须加强学习，在科学审计观的指导下，汲取高端、研究规律、解决问题、走在前端。这样，才能站在“国家财政”这个全局上，透过审计看财政、跳出财政看经济，提出问题促改革，通过改革谋发展；才能更好地提高对整个审计边际的认知，以适应署党组对审计发展提出的新要求；通过不断深化财政审计和提高审计水平，才能充分发挥“免疫系统”功能。
二、研究和把握具有中国特色审计的规律
毛泽东同志在研究中国民主革命问题的时候，曾经有一段极其精辟的话：
“战争的规律——这是任何指导战争的人不能不研究和不能不解决的问题；
中国战争的规律——这是任何指导中国战争的人不能不研究和不能不解决的问题；
中国革命战争的规律——这是任何指导中国革命战争的人不能不研究和不能不解决的问题；”（《中国革命战争的战略问题》）。
换而言之： 中国特色审计的规律——这是任何指导中国特色审计的人不能不研究和不能不解决的问题。
伴随着我国的改革开放，在党中央、国务院的领导下，审计监督在推动改革开放和民主法治建设的过程中不断发展壮大，成为国家政治制度不可或缺的重要组成部分和推进民主法治的重要工具。
可以说，我国的审计是改革开放和民主法治的产物，在改革中实践，在实践中探索，在探索中创新，在创新中发展。通过不断总结、研究和把握审计规律，提出了不同时期的审计工作方针，最终用“依法审计、服务大局、围绕中心、突出重点、求真务实”二十个字予以确定，制定了（2003至2012年）不同阶段的审计发展“五年规划”，逐步探索符合我国发展实际的审计方法和管理方式，坚持多种审计类型的有效结合，不断满足经济社会发展对审计的各种需求，开创了有中国特色的审计之路，提高了审计的效果和影响力。
党的十七大指出，要深化政治体制改革和行政管理体制改革，重要目标就是要建设廉洁政府、责任政府、效能政府。要围绕完善公共财政体系、推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，并不断深化预算制度改革，强化预算管理和监督，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，加快形成统一规范透明的财政转移支付制度，加大公共服务领域投入；完善省以下财政体制，增强基层政府提供公共服务能力；实行有利于科学发展的财税制度，建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制。
三、当前财政体制改革的方向
当前及今后相当一个时期财税体制的改革，主要是围绕“三大方向”、“五项任务”实施。
三大方向。一是积极推进税制改革，完善有利于科学发展的税收制度； 二是在保持分税制财政体制框架基本稳定的前提下，健全中央和地方财力与事权相匹配的财政体制，促进地区和城乡协调发展；三是完善预算管理制度，提高预算的完整性和透明度。
五大任务。一是按符合科学发展观的要求，完善协调配合的财税政策体系，加强和改善宏观调控，积极发挥财税政策定点调控的优势，推进经济结构调整和发展方式转变；二是完善转移支付制度，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，完善省以下财政体制，全面推进“省直管县”， 按基层优先原则，建立县级基本财力保障机制，提高管理效率；三是优化财政支出结构，建立保障和改善民生的长效机制，把更多财政资源用于加强经济社会发展薄弱环节、用于改善民生和发展社会事业，特别是涉及群众切身利益的问题；四是稳步推进税费改革，坚持简税制、宽税基、低税率、严征管的原则，优化税制结构，按照“正税清费”的原则，分类规范收费、基金管理，大力构建有利于科学发展的财税制度；五是要建立由公共财政预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保障预算组成的有机衔接、更加完整的政府预算体系，坚持依法理财，大力推进财政科学化精细化管理，提高财政管理绩效。
四、当前财政审计工作任务
我国继续处在经济社会发展重要战略机遇期和社会矛盾凸显期，在经济发展方式的转变和维护社会稳定方面的任务十分艰巨与繁重，各项涉及权力调整与利益分配的改革必将步入攻坚阶段，财政审计也必将触及。
党的十七大指出，要加强对权力的制约与监督，做好对党政领导干部任期经济责任的审计。2008年，温家宝总理为审计机关成立二十五年作出十分重要的批示：审计是依法实行行政监督，建设廉洁政府、法治政府、服务型政府的重要工作，必须加强，不能削弱。2009年底，温家宝总理发表重要讲话，要求审计机关重点做好以下工作：一是加强对公共投资项目的跟踪审计；二是加强预算执行审计，促进财政预算更加公开透明；三是规范和拓展对党政领导干部和国有企业领导人员的经济责任审计，促进各级领导干部树立科学的政绩观，增强法制观念和责任意识；四是维护国家经济安全，尤其要重视防范财政和金融风险；五是严肃查处大案要案，深入推进反腐倡廉建设；六是推进政府职能转变和制度建设，要把查处问题与促进改革、完善制度、强化管理结合起来，从完善制度、机制上提出意见和建议。党的十七大战略和温总理指示为审计指明了方向。
国家预算是由中央预算和地方预算组成，而财政预算仍没有形成一个完整的国家预算。中央和地方各级政府的公共财政预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保障预算没有组成完整的政府预算体系，各级政府预算尚未将政府债务部分进行有机衔接和纳入政府总预算并向同级人大报告。
在中央转移支付的调整结构中，专项转移支付的比重仍然过大，其中有很大部分仍是地方事权中央办，在2012年底全国各省实现“省直管县”的进程中，完善省以下财政体制，以县为突破口加快财权与事权相匹配体制的建立，为行政体制和政治体制改革创造条件。
在经济发展方式的转变过程中，不能孤立地看问题，在关注财税政策体系的协调配合，加强和改善宏观调控，在财政支出结构的调整中是否建立保障和改善民生的长效机制，要与关注民生、关注“三农”、保障民生和社会稳定结合起来，要与城市搬迁、土地征用、教育资源和卫生资源享受、社会保障和就业等结合起来，维护国家大政方针的落实和保障广大人民群众的根本利益。
以上都需要通过立足建设性、坚持批判性的审计来揭露问题、分析原因，提出解决问题的建议，最终促进改革；同时，与地方省（市）领导任期经济责任审计相结合，促进国家各项宏观调控政策落到实处，促进地方树立法治政府、廉洁政府、责任政府、效能政府。
五、“规模效应”是新形势下积极探索财政审计工作的有效方法
经过不断的探索创新和实践发展，财政审计以“揭露问题、规范管理、促进改革、提高绩效”为工作思路发挥了积极的作用。为适应财政审计工作发展的要求，审计署2003年提出了“财政审计一体化”，2006年规划了审计“3+1”格局，2008年有了财政审计“大格局”的动议，2009年启动了积极构建财政审计大格局的实践。
回顾过去，我们一度在“松散”的财政审计一体化中寻求“紧密”。单纯的财政审计（各特派办财政审计处）在与署财政司或财政审计协调领导小组办公室“对口”，并步入了“紧密”，有了财政审计“大格局”的理念。实践证明，“规模效应”是揭示体制、机制、制度存在问题缺陷的有效方法。为更好地为审计署“两个报告”（审计结果报告和审计工作报告,下同）服务，署财政司与各办财政审计处都更加注重谋划中央和地方两级财政存在的具有影响全局的共性问题、形成合力和拳头产品，更加注重通过“上下联动”等方式把问题查清、说透，更加注重从体制、机制、制度上发现问题，提出建议，促进改革。如：
——通过对全国18个粮食主产区粮食风险基金的审计，不仅揭示粮食挂账难以消化、地方粮食储备不到位、赋予粮食风险基金支付项目过杂不利于维护国家粮食安全等问题，还同时反映出粮食主产区的粮食产量与贫困人口正相关、与财政收入负相关的问题，促进了中央财政增设“粮食主产区和产粮大县转移支付补助”。
——通过对49个县级财政收支状况的审计调查，揭示了从1994年实行分税制财政预算管理体制后，县级财政存在的困难以及省级政府应当积极完善省以下财政体制问题，促进了省级对省直管县的研究，促进了中央财政增设“缓解县乡财政困难转移支付补助”。
——通过多年的审计，揭示地方预算编报不完整，突出反映地方财政未将中央专项转移支付补助编入预算的问题，并提出应提前告知地方的建议，推动了中央财政于2008年10月起，每年将中央专项转移支付补助数额提前告知地方，极大提高了地方年初预算草案编报的完整性。
——通过对地方财政收支审计、省以下财政体制运行情况审计调查、地方政府债务审计调查等，多角度反映了现行财政管理和财政体制中存在财权上移、事权下放、多投开户沉淀资金或体外循环、债务管理机制缺失、财政风险加大等系列问题，并突出反映出建立和完善财权与事权相匹配财政管理体制的必要性，虽然任务艰巨和时间慢长。
六、构建财政审计大格局是财政审计发展进程中的必然选择
财政审计是国家审计的永恒主题。从国家审计的本质层面来讲，国家审计是国家政治制度的组成部分，是经济社会运行的“免疫系统”，通过维护民本、民生、民主、法治、绩效、责任、改革和发展来维护国家安全，维护国家安全就是保障国家利益，也就是保障广大人民群众的根本利益，这就是国家审计永恒的主题，这与财政审计是国家审计的永恒主题没有矛盾，是一致的。
财政审计的最终“产品”主要是“两个报告”。反映审计成果的载体有多种，其中“两个报告”是非常重要的组成部分，位居各类载体的首位。其一，是审计长向国务院总理负责并作报告；其二，是审计长代表国务院向全国人大负责并作报告。而在“各自为战”的传统审计模式下，除署财政司外多数审计项目对主打产品的目标不清、重复进点、内容交叉、很少关联“两个报告”，反映出的审计报告缺少总体性和整体性，反映的问题重复和时效性差，导致在“两个报告”中除中央预算执行（含地方财政收支反映的中央转移支付）外，用了较大篇幅反映其他事项，对一些问题如需点名，也因缺少总体性显得零乱。因此，积极构建财政审计大格局，坚决转变“各自为战”的惯性思维和运作方式，是提高提高“两个报告”质量的根本途径。
对于财政审计大格局，特派办是在署统一计划和工作方案的执行者，主要解决的是具体操作层面问题；而通过省长经责审计的实践，为特派办提供了主动研究、思考构建审计“大格局”的平台，通过整合审计资源，高效完成了任务。如：2009年3月至7月，我办集中在某地实施省长经责审计，审计组最终共向审计署及财政司提交了6个报告。即：（1）省长经责审计报告、（2）四项种粮补助审计调查报告、（3）家电下乡等三项资金和账户管理审计调查报告、（4）当前财政收入状况审计调查报告、（5）地方财政收支情况审计调查报告、（6）地方政府投融资平台公司审计调查报告。这6份审计（调查）报告既有所侧重，审计成果又可以相互利用。
构建财政审计大格局是财政审计发展进程中的必然选择。随着公共财政体系的建立和不断完善，以及财政体制改革的不断深化，财政审计的目标、内容、重点以及方式都需要从传统的运作模式上进行转变。为适应时代发展的需求，进一步深化财政审计工作，署党组审时度势，提出了构建财政审计大格局的战略部署。
七、对财政审计大格局运行机制的建议
财政审计大格局下的项目审计缺乏深度结合。在中央预算执行审计中，形式上虽有总体方案，但仍是各自为战，审计项目间仍缺乏的深度结合，仍难以整合具有全局性、整体性、建设性强的审计信息，没有达到规模效应之目的。在以省长经责审计为龙头的项目实施周期内，虽然其他项目基本上由一个特派办、集中在一个地域实施，但各项目均有各自的工作方案与审计实施方案，审计目标不尽一致，审计内容、重点、范围不统一，给项目的统一组织领导和审计现场管理带来相当的难度。
建议，中央预算执行审计要坚决转变“各自为战”的惯性思维和运作方式，坚持财政审计大格局的“五统一”、“五整合”、“五增强”的原则，在“两个报告”中充分反映问题，并提出健全体制、完善制度、推进改革、防范风险、强化问责问效等方面的建议，提高经济社会的运行质量与绩效，更好地为改革发展稳定大局服务。与省长经责审计同步实施的其他专项审计，也要参照中央预算执行审计统一方案的方式，将其他专项审计作为省长经责审计项下的子项管理，促进廉洁政府、责任政府、效能政府的建设。
（“五统一”：统一审计计划、统一审计方案，统一审计实施，统一审计报告，统一审计处理。 “五整合”：整合项目、整合人力、整合资料、整合信息、整合成果。“五增强”：增强宏观性、增强全局性、增强整体性、增强建设性、增强针对性、增强及时性。）
总之，构建财政审计大格局是一个庞大的系统工程，不能停留在概念上或仅仅是组织方式的一些改变，更主要的是建立行之有效的运行机制予以保障。经过一年多的实践，既有成功的经验，也有值得总结和加以改进之处，需要我们在今后的财政审计工作中，积极探索、上下努力、不断完善。（康力）
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