部门预算执行审计应关注行政机关实物资产“跑、冒、滴、漏”现象
俞文源(审计署民族宗教审计局)
【发布时间:2010年07月20日】
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    2009年,在中央部门预算执行审计中发现,某国家机关医务室药品无入库、出库登记,药品采购、发放、报销均一人负责,财务多年未同医务室对账,药品资产在管理使用等环节监督、制约措施执行不到位,药品资产存在流失风险。延伸审计该单位其他实物资产的采购、管理、使用,发现均存在不同程度的“跑、冒、滴、漏”现象。
    一、案例回放
    审计人员在审计某行政机关财务基本支出时发现,六年时间该机关医务室购买药品实际共支出600万元。对一个仅有300人的单位,一个连输液功能都不具备的医务室发生如此大数额药品开支引起了审计人员的关注。进一步审计发现,该机关医务室仅有一名医生,负责单位职工的基本医疗,医务室药品由该医生向一家供货商采购,药品采购回来不做登记台账直接入医务室,医务室医生拿到购货发票后交财务处,财务处不同医务室对账,也不做账实核对,按照发票金额直接付款。当职工有医疗需要时到医务室,该医生直接拿药给职工,药品出库不做登记,事后补写处方,仅凭处方认定药品出库数量。年底财务部门不同医务室对账,多年未进行资产盘点,药品库存数量无人掌握,据医务室医生称没有库存。
    审计人员延伸审计了该机关其他实物资产的购买、出入库、日常管理等环节,发现同样存在出入库登记不完整、财务部门长期不同资产管理部门对账、多年不盘点库存、家底不清等问题。审计清查该机关实物资产,清查结果发现财务账同物资账相差630多万元,账实相差上千万元。
    该机关实物资产采购、入库、出库、管理、使用等环节制度建设不完善,执行规定不严格,日常监督不到位,实物资产 “跑、冒、滴、漏”非常严重。
    二、产生的原因
    行政单位国有资产规模庞大,构成复杂,具体管理中存在诸多问题,这些问题或造成国有资产流失,或造成国有资产使用效率低下。引发这些问题的原因有制度的因素,也有人的因素,制度不健全给国有资产流失提供了路径,制度执行不到位给不法分子留下可乘之机。
    (一)制度层面
    目前规范行政单位国有资产管理的文件只有财政部2006年颁布的《行政单位国有资产管理暂行办法》,文件虽涉及了国有资产管理职责、资产配置、使用、处置、评估、监督检查及法律责任等内容,但仅起指导性作用,不具备具体操作性,需要各部门根据自身职责特点制定具体的操作办法和流程。但现实情况却是许多单位并没有制定具体的规章制度,没有按价值大小、使用年限等区别对待实物资产的登记、管理、领用,而是仅设立岗位,指定专人负责,或指定领导审批,用人的管理代替了制度管理,重点环节监督制约机制不完善,增加了国有资产流失风险。
    (二)执行力层面
    1.国有资产管理意识淡薄。
    一是资产管理人员意识淡薄,未严格执行各项资产管理制度。许多资产管理人员抱着在大机关小件东西不算资产的心态,没有严格把关,出入库不做登记,随意处置、占有,对此,财务部门也睁一只眼闭一只眼,年底不做盘点、对账,家底不清。由于资产管理部门年终不做详细的资产规模、增减情况报告,决策层无法了解数量规模、使用效率,造成有些资产年年买但越来越少,浪费现象严重。行政单位的实物资产不分大小,都应正确对待,不能因为资产的单位价值小就忽视管理。许多资产虽然单位价值小,但使用频率高,总量规模大,流失的总价值也非常“可观”,比如药品、食堂购买的食品、办公用品等。
    二是资产使用人员意识淡薄,不爱惜国家资产,浪费现象严重。由于行政单位资产的无偿性特点,许多人不爱惜国家资产,随意使用,不计成本,造成极大的浪费,比如随意打印造成纸张浪费、过度使用空调造成电力资源浪费、公车私用导致行政成本居高不下等。
    2.责、权、利不对称,没有建立完整可行的考核依据。
    许多行政机关并没有建立完整的责、权、利相对称的管理体系,导致各部门对待资产只行使权力,不承担责任,只做权力的拥有者和利益的享受者,不做责任的承担者,国有资产安全与否、使用效率高低与自己无关。由于责任边界不明确,考核依据不充分,势必造成资产大量闲置却不断购买、浪费现象严重而无人问责。
    三、解决问题的办法
    1.建立完善的资产管理制度,明确工作职责,使各环节相互制约,保证国有资产的完整性、安全性。
    完善各类国有资产管理体制和制度就是要建立健全适合各类国有资产属性特点的管理体制和制度,为监督和管理好各类国有资产提供体制和制度保障。针对不同实物资产的管理、使用特点,制定相应的规章制度,使各类国有资产都处于有效的制度监管之下,监督管理做到有章可循。完善资产管理机构设置、管理权限划分,明确财务部门、资产管理部门、资产使用部门在固定资产管理过程中各自的职责,对造成资产损失的责任单位和责任人员进行责任追究,保证国有资产的完整性、安全性。
    2.建立完善的资产登记档案,对国有资产实行动态管理,全面掌握资产规模。
    各使用部门配备专人负责实物资产管理工作,把责任落实到个人,需要某项资产时使用部门提出购买计划,资产管理部门根据该资产在该部门目前拥有量、使用效益综合判断是否是必须购买品,审核认定后报财务部门,财务部门将购买计划列入预算,通过政府采购等方式进行采购,这样可以从源头上避免盲目、重复采购导致的损失浪费。资产采购回来后,资产管理部门要建立详细的资产入库、出库登记档案,随时掌握每件资产所处的状态,在哪用、谁负责、是否运转正常、有无闲置等,动态管理国有资产。财务部门、管理部门、使用部门定期做账账核对、账实核对,理清资产数量,做到家底清楚,监督资产使用效益,减少损失浪费。
    3. 建立资产管理部门同财务管理部门协调配合的工作机制,将资产管理同预算管理相结合。
    编制实物资产购置预算时,应同资产总体规模、目前使用情况等紧密联系,科学合理地配置资源,防止资产管理与预算管理脱节,避免资产重复购置造成闲置、盲目采购导致浪费的现象。财务部门定期同资产管理部门进行账账核对、定期进行实物盘点,完整掌握资产总体规模、使用、库存情况,以便于合理调配、购置资源。(俞文源)
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