关于构建国家财政审计大格局的思考
徐力 陈相杰(审计署驻济南特派办)
【发布时间:2010年07月15日】
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    内容摘要:构建国家财政审计大格局是《审计署2008至2012年审计工作发展规划》中的重要目标,也是对今后审计工作所作的重大变革。本文在充分分析财政审计发展历程的基础上,总结提炼财政审计大格局的内涵及根本要求,并从审计内容以及现行考核目标等方面提出实现财政审计大格局所需要作出的改进。
    构建国家财政审计大格局是《审计署2008至2012年审计工作发展规划》中的重要目标,也是对今后审计工作的重大变革。构建财政审计大格局是适应审计形势发展的新思路,其提出有现实的时代背景。审计人员只有充分理解其内涵和根本要求,才能在审计实践中充分发挥维护经济社会健康运行的“免疫系统”功能。
    一、 构建国家财政审计大格局的提出
    2009年3月,刘家义审计长在审计署2009年财政审计项目培训班上的讲话中明确提出今后必须构建国家财政审计的大格局。构建国家财政审计大格局是当前财政管理体制改革发展的客观需要,也是加强国家财政审计的必然要求,其提出有其合理的时代背景。
    (一) 提出构建国家财政审计大格局的背景
    1.我国财政审计发展历程
    财政审计是国家审计机关依照《宪法》和《审计法》对政府公共财政收支的真实性、合法性和效益性所实施的审计监督,是国家审计永恒的主题。根据我国现行的财政管理体制和审计机关的组织体系,财政审计包括本级预算执行审计、下级政府预算执行和决算审计和其他财政收支审计。回顾我国财政审计工作的发展道路,从审计内容来看主要经历以下三个发展阶段:
    (1)1983至1986年,边组建、边工作和抓重点、打基础阶段。各级审计机关主要通过采取对部分地区财政收支进行审计的形式,开展财政审计工作,积累经验,摸索财政审计工作的路子。
    (2)1987至1994年,依法独立开展对下级政府财政收支审计工作阶段。各级审计机关依照《中华人民共和国审计监督暂行条例》规定,独立行使财政审计监督权,开展对下级政府财政收支的审计监督工作。审计机关积累了较丰富的财政审计工作经验,初步摸索出了财政收支审计工作的路子,财政审计的地位和作用不断提高,审计权威性也得到了加强。
    (3)1995年至今, 实施“同级审”与“上审下”相结合,财政审计与领导人经济责任审计相结合,财政审计范围逐步扩大,围绕“两个报告”充分发挥审计监督职能阶段。《审计法》颁布实施后,财政审计开始实行“同级审”与“上审下”相结合的审计监督制度;从1999年开始,审计机关根据中央办公厅、国务院办公厅的规定,开展经济责任审计,扩大了财政收支审计领域,增强了审计监督力度。各级审计机关以“两个报告制度”为中心,即向本级政府提出预算执行情况审计结果报告和受政府委托向人大常委会提出预算执行和其他财政收支情况审计工作报告,充分发挥审计监督职能。  
    现阶段财政审计主要呈现出以下特点:一是实现了以中央预算执行审计为重点,由财政收支审计并重向以财政支出审计为主转变;二是,在支出审计方面实现了由主要审计中央本级支出向中央本级支出与中央补助地方支出审计并重转变;三是,在审计目标方面初步实现了由主要审计财政收支真实性和合法性向真实性、合法性和效益性并重转变。
    2.现阶段财政审计存在的突出问题
    经过二十多年的发展,我国财政审计虽然取得了一些经验和进步,在整顿经济秩序、严肃财经纪律、深化财税体制改革、完善公共财政体制建设以及促进国民经济持续、快速、稳定增长等方面发挥了重要作用,但是当前的财政审计监督与当前财政体制改革及发挥“免疫系统”功能作用的要求还有一定的差距,需要在组织方式、资源整合以及审计层次方面做出一系列改进。
    (1) 审计力度仍然不够。
    根据《审计署2008至2012年审计工作发展规划》,财政审计重点内容包括:中央财政管理审计、中央部门预算执行审计、中央转移支付审计、中央税收征管审计、中央企业国有资本经营预算审计、地方财政收支审计、 社会保障审计、汶川地震抗震救灾和灾后恢复重建审计、农业资金审计和专项资金审计。而目前审计署现有机构和人员远远不能满足上述审计的需要。有研究显示,我国中央预算执行审计中,一级预算单位有100多个,每年只能审计50%左右,二级及三级预算单位的审计面只有20%;全国县以上国税局有3000多个,每年审计不足5%;海关系统有250个分关,每年只能审计20%。审计力度明显不足。
    (2) 审计资源相对分散。
    在全国审计机关和人员有限的情况下,尚未建立审计署内部司局之间以及审计署与地方审计机关之间的资源优化配置机制,导致审计资源分散化,审计成果孤立化,审计效果被削弱。一方面,审计署内部审计项目条线安排,彼此之间相互独立,缺乏沟通协调,造成审计资源分散化,审计成果孤立化,不能整体反映中央财政预算执行中普遍存在的制度和体制方面问题,弱化了财政审计的效果。如现在审计署按照不同业务分为财政司、金融司、社保司等机构,每年审计署计划管理部门安排各业务司局审计任务,审计任务由各业务司局组织实施,最终出具报告,各司局之间缺乏必要的沟通和协调。另一方面,审计署与地方审计机关的配合机制还未能有效建立,审计署统筹安排项目的能力不足,以及审计署派出机构与地方审计机关的资源共享、联合作战的机制还相当欠缺,造成审计覆盖面不够与重复审计并存,审计资源配置效率低下问题。
    (3) 审计层次有待提高。
    财政审计发展到现在,目标已经发生了变化,不仅仅要求差查错纠弊,进行真实性和合法性审计,而且要对绩效进行审计,为管理决策提供依据。加之财政审计政策性、宏观性强,对审计人员的要求很高。目前,财政审计普遍存在重微观、具体性、违规性问题,轻宏观、体制性、效益性问题,反映问题的层次不高,对财政体制建设性作用不够。
    在对目前财政审计存在问题充分分析的基础上,刘家义审计长在审计署2009年财政审计项目培训班上明确提出构建财政审计大格局。具体要求是:必须整合审计计划,实行科学管理,明确审计目标;必须整合资源,统一组织,审计署各业务司,特派办各处室都要统筹组织实施审计项目;必须将不同的审计项目进行有效结合,做到互相配合,减少重复审计;必须从财政体制和财政绩效的高度整合审计信息,充分挖掘、利用审计信息,揭示财政体制深层次的问题,提出改进意见和建议。
    (二) 财政审计大格局的含义及目标
    财政审计大格局是审计机关在充分整合审计资源的基础上,合理安排审计项目计划,建立系统内部信息沟通和共享机制,围绕政府预算管理,扩大审计的覆盖面,从宏观性、建设性和整体性的层次上整合审计成果,最终通过出具高质量的“两个报告”来表现审计监督职能的工作体系。
    通过构建财政审计大格局,要实现财政审计工作的“四个转变”:一是从关注一般预算资金向关注全方位财政性资金转变;二是从财政支出审计为主重新转回财政收支并重;三是从以真实合法性审计为主向真实合法性审计与绩效审计并重转变;四是从侧重揭露微观层面具体问题向注重研究宏观层面制度性问题转变。
    二、 构建国家财政审计大格局的具体要求
    (一) 财政审计大格局下的审计范围和重点内容
    1.审计范围应包括全部政府性资金。全部政府性资金又称政府收入,是以政府名义筹集,并由政府来管理和使用的所有收入。刘家义审计长在2009年财政审计项目培训班上的讲话中明确指出“政府所有的收入和支出都是国家财政的范畴”。构建财政审计大格局,首先全面掌握政府管理的收支活动,然后通过对政府对所掌管资金的管理情况和资金使用绩效情况进行审计的基础上作出全面、客观和公正的评价。所以,构建财政审计大格局的审计范围就是全部政府性资金。
    2.审计内容上融合各专业审计。《审计署2008至2012年审计工作发展规划》中明确,财政审计以规范预算管理、推动财政体制改革、促进建立公共财政体系、保障财政安全、提高财政绩效水平为目标,坚持“揭露问题、规范管理、促进改革、提高绩效”的审计思路,全面提升预算执行审计的层次和水平。 其重点内容包括:中央财政管理审计、中央部门预算执行审计、中央转移支付审计、中央税收征管审计、中央企业国有资本经营预算审计、地方财政收支审计、固定资产投资审计、社会保障审计、专项资金审计。 根据《中央预算执行情况审计监督暂行办法》的规定,中央预算执行审计主要对财政部门具体组织中央预算执行情况、国税部门税收征管情况、海关系统关税及进口环节税征管情况、金库办理预算资金收纳和拨付情况、国务院各部门各直属单位预算执行情况、预算外收支以及下级政府预算执行和决算等七个方面进行审计监督。财政审计大格局下,审计署应该将上述重点审计内容统筹安排,充分发挥地方审计机关的力量,在每年的审计中做到全覆盖,全面体现上述内容。
    (二) 项目计划安排、组织形式等方面的要求
        构建财政审计大格局,对审计项目安排和项目组织方式提出了新的要求,有效的项目安排和组织方式是实现财政审计大格局的重要保证。
    1.审计时间上按财政年度同步实施审计,不同专业审计项目实施时间同步。财政审计的成果最终体现为“两个报告”,而报告的使用者注重报告信息的时效性,因此财政预算执行应当同步实施审计,必要时探索预算执行中的跟踪审计。为提高效率,实现审计成果的充分共享,参与财政审计的各审计组应当尽量保持时间上的一致性。审计同步实施的好处在于,一是便于审计组之间的沟通协调,互通有无,实现审计成果最大化;二是便于审计组之间的配合,互相帮助,实现审计效率最大化;三是便于被审计单位的配合,一次进点,集中配合,实现行政效率的最优化。
    2.审计方式实现纵向和横向协调机制的结合。一是审计署机关与地方审计组纵向的“上下联动”和“统一指挥”,二是审计组与审计组之间横向的“信息共享”和“互助协作”。构建财政审计大格局,是要通过审计全面反映政府预算管理制度和体制方面存在的普遍性和倾向性问题,为构建公共财政体制服务。因此,只有通过纵向和横向全面的协调沟通,才能有效实现总体的有效指导和个体的相互启发的结合,实现审计效果的最大化。
    3.审计资源上有效整合,实现审计部门之间、审计组之间的混合编组,灵活搭配。审计机关内部各专业审计部门有着自己的特性和优势,在财政审计大格局的目标下,各专业审计都承担着相应任务,但必须同财政审计紧密结合,充分发挥审计机关的整体合力,实现审计机关人力、信息等资源的有效整合,提高审计效率。传统的按条块划分行财政体制所设置条块式的审计体制所揭示是条块部门的问题,随着经济体制改革的深化和社会公共财政资金转移支付力度的加大,以及审计人力资源的相对稀缺,都在客观上要求审计部门的“合纵连横”,促进现有的审计资源整合,更大限度地提高审计效率和效果。
    三、 做好财政审计大格局需要注意的几个问题
    (一)关于完善目前审计考核指标体系,以促进财政审计大格局目标实现问题。
    1.财政审计大格局的目标实现受制于现行考核机制。财政审计不同于其他业务审计最大的特点是其政策性和宏观性。而构建财政审计大格局的目标是遵从于财政审计的特点的,是从体制和机制上揭露影响财政管理的问题,从绩效方面评价财政资金和政府管理职能的效果,从政策上提出合理的审计建议。为实现上述目标,审计人员需要收集大量的基础数据、查阅大量的政策规定、进行充分的座谈了解,并深入分析研究。这种审计过程建立在耗费大量人力物力基础上,且往往由于审计时间紧张,收集资料不全面而难以形成充足的论证。这样的审计在现行注重查出严重违规违纪问题的考核导向下是不被鼓励的。特别是在现行审计任务重、时间紧的情况下,审计人员最合理的选择是一头扎进违规违法问题易发区域,努力查处具体层面的重大违规违纪问题,而从根本上回避政策方面可能存在的问题,这对构建财政审计大格局是非常不利的。
    上述问题存在的逻辑是,审计部门层层的考核导向直接影响了审计人员努力的方向,而现行考核给审计人员的导向偏离了构建财政审计大格局所要达成的目标。审计署及特派办考核工作应充分考虑对审计人员的导向工作。
    2.审计组织方式转变和资源整合受制于现行目标考核制度。
    审计组织方式和资源整合是构建财政审计大格局必要的方法和途径。要实现资源的有效配置必须打破组织界限,大到特派办与特派办之间,小到特派办内处室与处室之间,要实现畅通的互助和沟通机制。但是,目前的考核促使不同的单位之间形成一个个竞争的主体,现实的要求促使每个主体围绕自己的“利益”来采取行动,最终的选择会是在自身“利益”最大化的情况下不能实现预期的合作和互助。怎样建立一种能够实现审计系统“利益”最大化的考核机制是我们要深入探讨和亟须解决的重要问题。
    (二)关于审计资源整合和转变审计组织方式必要性。
      审计资源整合和组织方式转变是构建财政审计大格局的要求,同样也是强化审计监督职能,充分发挥“免疫系统”功能的重要保证。抓住构建财政审计大格局的契机,探索资源整合和创新组织方式是我们面临的重要课题。
    按财政资金性质所设置的审计业务职能部门一直很好地发挥了条块式监督任务,但其弊端也逐渐显现。一方面,现行审计组织方式造成资源分散、效率低下问题,我们对应的提出构建财政审计大格局进行资源整合组织方式创新;另一方面,造成审计监督职能的弱化,“免疫系统”功能发挥被削弱,我们从人员的轮岗以及资源整合和创新组织方式方面来解决。
    相对固定的审计方式会导致查处问题的流失或减弱对问题敏感度。一方面从审计与被审计的关系看,二者“日久生情”会不可避免的造成审计问题的流失,还会造成为了部门的“小集体”利益而放弃审计原则,审计权力寻租的现象得到延续和张扬;另一方面从审计人员的业务角度看,长期从事同一类型的审计任务与相对稳定的被审计单位打交道,审计的热情与审计探索的激情消失,审计缺少创新,难有新的突破。
    审计人员的强制交流制度是解决上述问题的一个有效方法,但是审计组织方式的改变和审计资源的灵活整合是解决上述问题更为有效的方法,需要我们尽快创新。(徐力 陈相杰)
    
  
    
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