对当前公共政策绩效评估审计的思考
吴芳（审计署驻广州特派办）
公共政策执行在整个国家行政管理中有着十分重要的地位。但是由于种种因素的影响,在政策制定过程中存在不科学、不严谨现象，执行过程中也会不同程度地存在执行不到位或出现偏误的现象,直接影响政策问题的解决,损害政府形象、削弱政府权威和公信力。所以，对公共政策制定、执行及实施后的效果进行评价，即公共政策绩效评估，已经是一个十分紧迫的重大现实问题。
本文对国家审计机关开展公共政策绩效评估审计的必要性、目前公共政策绩效评估审计中存在的困难进行分析和研究,并在此基础上探索性地提出了相应的解决对策,并得出公共政策绩效评估审计是国家审计更好地为宏观调控服务，发挥审计“免疫系统”功能的重要方式的结论。
一、公共政策和公共政策评估概念。
在公共政策学中对公共政策的定义是：这是一门新兴学科，它尽可能以运用类似于自然科学的研究程序和方法，对政策系统及其环境之间和政策过程诸环节之间及其与系统内外诸因素之间因果关系或相关性分析，探索公共政策的固有规律，以期改进政策系统、提高政策质量并成功地改造社会自然。简而言之，公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案。公共政策的主体是国家、政府、公共权力机关。
公共政策评估是依据一定的标准和程序，运用科学的技术和方法，对政策系统、政策过程和政策结果的效益、效率、效果及价值进行综合判断与评价的一种政治行为，目的在于取得有关这些方面的信息，提供决定公共政策的延续、修正、终止和重新制定新政策的依据。
二、国家审计机关开展公共政策绩效评估审计的必要性。
公共政策是国家政治的主要组成部分,公共政策执行是实现国家职能的关键一环，公共政策的执行效果直接关系到经济的发展、政治的稳定和社会的进步。因此，公共政策绩效评估是一个不容忽视的重要工作。在公共政策运行过程中,通过审计监督,尤其是绩效审计的监督与制约作用,政策的效率效果以及能否最大限度维护公共利益将得到有效保证。同时，也有助于明确政府使用公共资源和提供公共服务的责任。随着审计“免疫系统”理论的提出，国家审计力求从政策制定科学性、执行效果和解决问题程度方面做出评价，为国家宏观调控政策提供服务。
更为重要的是，与其他评估主体相比，国家审计机关在进行公共政策绩效评估方面具有得天独厚的优势：
一是国家审计机关具有《审计法》赋予的特殊权力，使审计机关能够获得相对完整、详实的数据资料。公共政策评估的过程是信息获取和信息处理过程，根据公共政策制定、执行等各方面的情况和数据进行全面收集、并加以科学分析。由于信息公开程度有限，社会团体很难完成这项工作，而国家审计机关在审计过程中能够获得较完整的数据资料，通过科学组织和统计分析，能够更及时、准确、深入地了解国家经济社会运行中政策法规执行情况，发现机制体制上不完善的地方。因而，国家审计机关也更有责任和义务充分利用掌握的信息资料，进行研究分析，为完善国家的机制体制和大政方针献计献策。
二是审计独立性使审计机关能够客观公正地进行公共政策绩效评估。政府绩效评估由谁来做,直接影响到政府绩效评估的客观性、准确性、权威性。由于受信息公开程度等因素的限制，公民及社会团体很难进行公共政策绩效评估；而政府内部自上而下的监督或是自下而上的情况反馈，由于受各种利益关系的制约也很难客观地反映公共政策绩效。国家审计机关的独立性，使其观点和看法不受政府利益和本位主义影响，能够提高公共政策评估的客观性和全面性，更能够提高公共政策评估结论的公信力。
三、目前公共政策绩效评估审计现状及存在的困难。
目前，我国审计机关的绩效评估审计都还在起步阶段，相应的审计方法、评估指标等都还在摸索中,虽然在已经尝试公共政策绩效评估审计，在实践中积累了一些经验，也发现了存在的问题和困难。
（一）缺乏专业知识。公共政策学和公共政策绩效评估在国内外均已发展成为一门独立的学科。所以，公共政策绩效评估审计不是一种简单的审计方法或是审计思路，而是一门需要掌握相关专业知识才能有效进行的全新工作。而我们目前的审计人员还不具备这些知识和技能，因而在评估指标的确定、绩效评估的方法、科学的思维模式等方面都还有所欠缺，影响公共政策绩效评估的科学性和有效性。
（二）理论体系的研究相对滞后。我国公共政策评估理论体系的研究相对滞后。目前，我国的学者和政府管理者对政策评估尚未引起的足够重视，没有充分认识到公共政策绩效对于政府绩效的重要意义，在评估方法和技术上也没有建立起一套完善的公共政策评估的理论体系。
（三）评估方法单一，缺乏科学性。目前，在公共政策绩效评估中运用的手段和方法大都限于经济学的成本效益分析，而对环境、生态、人文等因素的评价至今尚未有行之有效的评估方法。另外，评估中因欠缺评估方面的知识和数据采集的限制，很难对各种相关因素进行精确的定性和定量分析，在评估时只好去繁就简地使用价值判断标准取代事实分析，用经验总结、工作汇报、座谈研讨等形式进行定性分析，很难做到评估的公正性和科学性。
（四）评估结果重效率,轻公平。在看重经济发展指标的导向下,公共政策绩效评估审计中没有涉及社会公平正义方面的考核指标。对于社会中存在的或潜在的一些不和谐因素没有引起重视,而对某些隐忧没有透彻分析并适当反映。
上述问题的存在，直接影响着公共政策绩效审计的效果，不利于国家权力机关发现公共政策中存在的问题，并及时修正调整。所以，国家审计机关尝试开展的公共政策绩效评估审计是一个尚待完善和发展的领域，还需要各界学者、理论研究者、审计机关、国家权力机关共同努力，逐步形成、发展和完善。
四、提高公共政策绩效评估审计水平的建议。
我们目前所进行的公共政策绩效评估审计与真正科学意义上的公共政策评估还有相当距离。在现阶段，如何做好公共政策绩效评估审计，笔者建议加强以下几方面：
（一）加强培训学习，掌握公共政策绩效评估的相关知识。
通过系统培训，使审计人员搭建起公共政策绩效评估的知识体系。通过对相关知识的掌握，达到对所推行政策的准确认知，真正理解政策的目标、价值及由此产生的各方面的利益关系,为公共政策评估打下基础。并能够在工作中熟练运用各种科学的评估方法和技术，提高公共政策绩效评估的效率和成果。
（二）理论研究与审计实践并重，推动公共政策绩效评估理论的发展。
国家审计机关在担起公共政策绩效评估重任的同时，对相关理论的研究也责无旁贷。审计机关应充分利用《审计法》所赋予的特权，收集各审计项目公共政策制定、执行及执行效果的数据，对决策过程中、执行过程中已出现的或可能出现的各种问题进行分析和研究，对政策执行成效的评估方法进行了探索和研究。与高校相关专业的学者或是社会研究机构联合成立课题组，发挥各自优势，推动相关研究工作快速开展。
（三）选择合适的项目作为公共政策绩效评估目标。
审计机关不可能对所有的公共政策都进行评,因此,必须遵循可行性原则,选择那些政策目标比较明确、政策优点和局限性已经显露的政策效果显而易见、比较好测定评估的政策先进行评估。同时，还必须贯彻有效性原则,评估那些有重大社会效益和经济效益、评估结论具有推广价值、评估成本较低的政策。
（四）量力而行，选择合适的评估视角。
在选择合适的审计项目之后还需要选择合适的评估视角。针对不同特点的审计项目，在政策制定科学性、执行中的偏差情况、公共政策执行效果等方面有所侧重。分析是公共政策执行的监控机制不力，还是公共政策本身的不具有科学性；公共政策执行效果方面，是否解决了要解决的问题，是否达到了公共政策制定执行的初衷目标。
（五）完善相关规章制度，与公共政策制定部门建立顺畅的沟通渠道。
公共政策绩效评估审计的最终目标是通过对政策制定、执行过程和政策执行结果的效益、效率、效果及价值进行综合判断与评价，作为相关部门对公共政策进行必要的调整和修正的依据。因此，审计机关与公共政策制定部门之间必须建立起顺畅的交流和反馈机制，使公共政策绩效评估结果真的会作用于政策本身，切实发审计“免疫系统”功能，促进公共政策的进一步完善，进而促进社会的和谐和发展。
综上所述，审计机关在公共政策绩效评估实践和理论研究中发挥着重要作用。公共政策绩效评估审计是国家审计机关更好地为宏观调控服务，发挥审计“免疫系统”功能的重要方式。（作者：吴芳 审计署广州特派办）
本文对国家审计机关开展公共政策绩效评估审计的必要性、目前公共政策绩效评估审计中存在的困难进行分析和研究,并在此基础上探索性地提出了相应的解决对策,并得出公共政策绩效评估审计是国家审计更好地为宏观调控服务，发挥审计“免疫系统”功能的重要方式的结论。
一、公共政策和公共政策评估概念。
在公共政策学中对公共政策的定义是：这是一门新兴学科，它尽可能以运用类似于自然科学的研究程序和方法，对政策系统及其环境之间和政策过程诸环节之间及其与系统内外诸因素之间因果关系或相关性分析，探索公共政策的固有规律，以期改进政策系统、提高政策质量并成功地改造社会自然。简而言之，公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案。公共政策的主体是国家、政府、公共权力机关。
公共政策评估是依据一定的标准和程序，运用科学的技术和方法，对政策系统、政策过程和政策结果的效益、效率、效果及价值进行综合判断与评价的一种政治行为，目的在于取得有关这些方面的信息，提供决定公共政策的延续、修正、终止和重新制定新政策的依据。
二、国家审计机关开展公共政策绩效评估审计的必要性。
公共政策是国家政治的主要组成部分,公共政策执行是实现国家职能的关键一环，公共政策的执行效果直接关系到经济的发展、政治的稳定和社会的进步。因此，公共政策绩效评估是一个不容忽视的重要工作。在公共政策运行过程中,通过审计监督,尤其是绩效审计的监督与制约作用,政策的效率效果以及能否最大限度维护公共利益将得到有效保证。同时，也有助于明确政府使用公共资源和提供公共服务的责任。随着审计“免疫系统”理论的提出，国家审计力求从政策制定科学性、执行效果和解决问题程度方面做出评价，为国家宏观调控政策提供服务。
更为重要的是，与其他评估主体相比，国家审计机关在进行公共政策绩效评估方面具有得天独厚的优势：
一是国家审计机关具有《审计法》赋予的特殊权力，使审计机关能够获得相对完整、详实的数据资料。公共政策评估的过程是信息获取和信息处理过程，根据公共政策制定、执行等各方面的情况和数据进行全面收集、并加以科学分析。由于信息公开程度有限，社会团体很难完成这项工作，而国家审计机关在审计过程中能够获得较完整的数据资料，通过科学组织和统计分析，能够更及时、准确、深入地了解国家经济社会运行中政策法规执行情况，发现机制体制上不完善的地方。因而，国家审计机关也更有责任和义务充分利用掌握的信息资料，进行研究分析，为完善国家的机制体制和大政方针献计献策。
二是审计独立性使审计机关能够客观公正地进行公共政策绩效评估。政府绩效评估由谁来做,直接影响到政府绩效评估的客观性、准确性、权威性。由于受信息公开程度等因素的限制，公民及社会团体很难进行公共政策绩效评估；而政府内部自上而下的监督或是自下而上的情况反馈，由于受各种利益关系的制约也很难客观地反映公共政策绩效。国家审计机关的独立性，使其观点和看法不受政府利益和本位主义影响，能够提高公共政策评估的客观性和全面性，更能够提高公共政策评估结论的公信力。
三、目前公共政策绩效评估审计现状及存在的困难。
目前，我国审计机关的绩效评估审计都还在起步阶段，相应的审计方法、评估指标等都还在摸索中,虽然在已经尝试公共政策绩效评估审计，在实践中积累了一些经验，也发现了存在的问题和困难。
（一）缺乏专业知识。公共政策学和公共政策绩效评估在国内外均已发展成为一门独立的学科。所以，公共政策绩效评估审计不是一种简单的审计方法或是审计思路，而是一门需要掌握相关专业知识才能有效进行的全新工作。而我们目前的审计人员还不具备这些知识和技能，因而在评估指标的确定、绩效评估的方法、科学的思维模式等方面都还有所欠缺，影响公共政策绩效评估的科学性和有效性。
（二）理论体系的研究相对滞后。我国公共政策评估理论体系的研究相对滞后。目前，我国的学者和政府管理者对政策评估尚未引起的足够重视，没有充分认识到公共政策绩效对于政府绩效的重要意义，在评估方法和技术上也没有建立起一套完善的公共政策评估的理论体系。
（三）评估方法单一，缺乏科学性。目前，在公共政策绩效评估中运用的手段和方法大都限于经济学的成本效益分析，而对环境、生态、人文等因素的评价至今尚未有行之有效的评估方法。另外，评估中因欠缺评估方面的知识和数据采集的限制，很难对各种相关因素进行精确的定性和定量分析，在评估时只好去繁就简地使用价值判断标准取代事实分析，用经验总结、工作汇报、座谈研讨等形式进行定性分析，很难做到评估的公正性和科学性。
（四）评估结果重效率,轻公平。在看重经济发展指标的导向下,公共政策绩效评估审计中没有涉及社会公平正义方面的考核指标。对于社会中存在的或潜在的一些不和谐因素没有引起重视,而对某些隐忧没有透彻分析并适当反映。
上述问题的存在，直接影响着公共政策绩效审计的效果，不利于国家权力机关发现公共政策中存在的问题，并及时修正调整。所以，国家审计机关尝试开展的公共政策绩效评估审计是一个尚待完善和发展的领域，还需要各界学者、理论研究者、审计机关、国家权力机关共同努力，逐步形成、发展和完善。
四、提高公共政策绩效评估审计水平的建议。
我们目前所进行的公共政策绩效评估审计与真正科学意义上的公共政策评估还有相当距离。在现阶段，如何做好公共政策绩效评估审计，笔者建议加强以下几方面：
（一）加强培训学习，掌握公共政策绩效评估的相关知识。
通过系统培训，使审计人员搭建起公共政策绩效评估的知识体系。通过对相关知识的掌握，达到对所推行政策的准确认知，真正理解政策的目标、价值及由此产生的各方面的利益关系,为公共政策评估打下基础。并能够在工作中熟练运用各种科学的评估方法和技术，提高公共政策绩效评估的效率和成果。
（二）理论研究与审计实践并重，推动公共政策绩效评估理论的发展。
国家审计机关在担起公共政策绩效评估重任的同时，对相关理论的研究也责无旁贷。审计机关应充分利用《审计法》所赋予的特权，收集各审计项目公共政策制定、执行及执行效果的数据，对决策过程中、执行过程中已出现的或可能出现的各种问题进行分析和研究，对政策执行成效的评估方法进行了探索和研究。与高校相关专业的学者或是社会研究机构联合成立课题组，发挥各自优势，推动相关研究工作快速开展。
（三）选择合适的项目作为公共政策绩效评估目标。
审计机关不可能对所有的公共政策都进行评,因此,必须遵循可行性原则,选择那些政策目标比较明确、政策优点和局限性已经显露的政策效果显而易见、比较好测定评估的政策先进行评估。同时，还必须贯彻有效性原则,评估那些有重大社会效益和经济效益、评估结论具有推广价值、评估成本较低的政策。
（四）量力而行，选择合适的评估视角。
在选择合适的审计项目之后还需要选择合适的评估视角。针对不同特点的审计项目，在政策制定科学性、执行中的偏差情况、公共政策执行效果等方面有所侧重。分析是公共政策执行的监控机制不力，还是公共政策本身的不具有科学性；公共政策执行效果方面，是否解决了要解决的问题，是否达到了公共政策制定执行的初衷目标。
（五）完善相关规章制度，与公共政策制定部门建立顺畅的沟通渠道。
公共政策绩效评估审计的最终目标是通过对政策制定、执行过程和政策执行结果的效益、效率、效果及价值进行综合判断与评价，作为相关部门对公共政策进行必要的调整和修正的依据。因此，审计机关与公共政策制定部门之间必须建立起顺畅的交流和反馈机制，使公共政策绩效评估结果真的会作用于政策本身，切实发审计“免疫系统”功能，促进公共政策的进一步完善，进而促进社会的和谐和发展。
综上所述，审计机关在公共政策绩效评估实践和理论研究中发挥着重要作用。公共政策绩效评估审计是国家审计机关更好地为宏观调控服务，发挥审计“免疫系统”功能的重要方式。（作者：吴芳 审计署广州特派办）
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