依照审计法的规定，审计机关对国家机关、企事业单位、社会团体以及使用财政资金的事业组织、国有资本占控股地位或者主导地位的金融机构、以政府投资为主的建设项目的财政收支或者财务收支的真实性、合法性和效益性，依法进行审计监督。国务院前总理朱镕基同志在听取审计工作汇报中多次反复强调要“全面审计、突出重点”，并对“全面审计、突出重点”的含义一次次举例、阐述。温家宝总理曾经在听取审计署工作汇报后，对审计署确定次年的审计工作任务贯彻“全面审计、突出重点”的方针也给予了充分肯定。多年的审计实践也已证明，“全面审计、突出重点”是审计工作行之有效的重要指导方针。
    然而，由于受到体制制约、制度缺陷、权力掣肘、观念约束、力量限制等诸多因素的影响，“全面审计、突出重点”的审计工作方针很大程度还只是挂在嘴上、写在纸上、贴在墙上，并没有得到很好的贯彻执行。国家审计机关审计监督盲区大量存在，而且呈越来越大趋势，地方审计机关表现得尤为突出。据初步盘点，目前国家审计机关审计监督盲区主要表现在以下几方面：
    一是大量的“垂直”管理机构。人民银行、证监会、保监会、税务、海关、工商、质监等众多掌控国家经济命脉的机关，石油、石化、天然气、金融、电力、通讯、民航、烟草等诸多与国计民生关系重大的企业，都实行了“垂直”管理。依据现行的审计法律、法规，审计机关根据被审计单位的财政、财务隶属管理或者国有资产监督管理关系确定管辖范围，中央银行的财务收支由审计署进行审计监督。地方审计机关不能对不属于本级政府管辖这些部门、单位或机构进行审计监督，而有审计监督权的上级审计机关因管辖范围点多面广，对这些对象的审计监督又“鞭长莫及”，这种实际上的“两不管”形成了大范围的审计监督盲区。众所周知，国税部门是地方财政预算执行的重要组成部门之一，由国家税务局征收的增值税、消费税等税收在地方财政收入中占有较大比重，按照审计管辖权却不属于地方审计机关审计范围，从而造成各个地方本级预算执行的审计范围和审计内容存在严重缺陷。地方审计机关对国税部门税收征收管理行为不规范，税收成本偏高，机关经费收支较乱等问题即使有所耳闻但也只能望其兴叹。
    二是同级地方权力机关。同级地方党委、政府、人大、政协、纪检、组织、宣传等权力机关及其所属单位的审计监督是困扰地方审计机关的一个难题，其难就难在这些机关的“一把手”均为地方党政领导，掌控着审计机关的人、财、物。审计中如果处理不好与被审计单位的关系，也许就会失去领导对审计机关的信任与支持。因此，审计机关普遍对此有所顾忌，在过去的实际工作中，对这些对象一直采取回避的态度，在上级审计机关没有硬性统一安排的情况下，地方审计机关基本没有主动安排这些审计项目，从而使得这些机关的财政财务收支情况长期成为审计监督盲区。
    三是一些所谓的“清水衙门”。群众团体、社会团体也拥有和使用财政资金，依法属于审计监督的对象。但这些单位往往被认为资金少，规模小，份量无足轻重，不属于重点领域、重点部门、重点资金、重点项目以及高风险领域，按照抓大头、抓重点的原则，不值得审；也有的认为这些单位管理规范，不需要审。这些认识误区的存在，使得这些单位长期处于“被审计遗忘的角落”，很少接受审计，有的甚至自审计机关成立至今还从未接受过审计，在同一个审计监督制度下，长期享受着一种“特殊待遇”，与“全面审计”的指导方针背道而驰。
    四是各种各样的临时机构。一些临时成立的各种项目指挥部、管委会、管理办公室、投资公司、工程领导小组等机构，掌管和使用着大量财政资金，对地方经济发展有着重要的影响作用。这些机构规格高，普遍由同级地方党政分管领导挂帅，长期处于审计监督的盲区。有的机构在项目结束后随即消失得无影无踪，资金和项目管理存在一定安全隐患。
    五是农村和其他集体经济组织。农村和其他集体经济组织也有部分资金来源于财政补助。村级集体财务一直是农村的一个热点、难点问题，也是干群矛盾的焦点。在一些农村，村级财务混乱、村务不公开，部分村干部法制观念不强，利用职务之便在集体经济活动中谋取私利、违法违纪，群众意见很大。但由于法律、法规和制度建设滞后，农村和其他集体经济组织财务收支情况一直是个审计监督盲区。往往是在财务问题引起农民或者职工上访闹事时，党委、政府才安排审计机关对其进行审计。
    党的十七大报告指出，要完善制约和监督机制，要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，让权力在阳光下运行。权力失去监督往往就会被滥用，审计监督盲区因为长期缺乏审计监督，其财政财务管理中存在的问题得不到及时地整改和纠正，越积越多，积重难返，最终演变成大案、要案、窝案，古往今来，殷鉴斑斑，教训十分惨痛和深刻。
    在审计监督盲区内，有的领导干部和有关人员遵守财政财务法规制度的意识淡薄，有的单位领导干部甚至不知道单位财务管理要接受国家审计监督。常言道“用进废退”，地方审计人员由于长期得不到对上述领域审计的磨砺，对这些行业和领域的审计技能不断退化。这些问题长期得不到解决，在一定程度上削弱了审计执法的公正性和权威性，降低了审计在社会上的威慑力，影响了审计机关职能作用的充分发挥。
    按照辩证法的观点，审计监督盲区可以说已经转化成当前和今后一段时期审计监督的重点，建议采取以下措施予以扫除：
    一、改革现行审计管理体制。《中华人民共和国宪法》把审计机关归于同级政府的领导，从而形成了我国现在的行政型国家审计监督模式，这就决定了审计机关的独立性先天不足和审计管辖权上的弊病。因此，可以考虑改革地方政府对审计的领导关系，实行上级审计机关（中央或省级审计机关）对审计的统一垂直领导，使审计机关的人事、经费等与地方政府脱钩，实现审计管理体制和审计职能的真正独立，这样可以较好地解决审计监督管辖权和审计的独立性的问题。
    二、认真开展审计监督盲区排查。在审计管理体制改革之前，依据现有审计法律法规的规定，对辖区内的审计监督盲区进行彻底排查，将排查结果进行分类汇总，逐级上报上级审计机关，形成审计对象数据库，统筹安排审计。确保在法律规定的职责范围内，审计监督全覆盖。上级审计机关应当正视审计监督盲区问题，认真贯彻“全面审计、突出重点”的工作方针，科学制定审计计划，将属于自身管辖范围而自身又确实顾不上审计的审计事项授权下级审计机关进行审计，确保每个审计事项在一定的审计周期内都至少轮审一遍，切实做到“财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里”。
    三、加强审计宣传教育。大力宣传审计法律、法规和审计监督制度。各级领导干部要带头做出表率，主动接受审计监督。对同级地方权力机关及其所属单位的审计监督，既可以采取“上审下”的方式，由上级审计机关直接开展审计，也可以采取不同地域之间“交叉审计”的作法。各级审计机关和审计工作者也要坚持原则，敢于碰硬，从维护中央决策和国家法律、法规、规章制度的权威性、严肃性的战略高度，依法、有序、独立、诚信地开展审计工作，积极主动扫除审计监督盲区。
    四、加强审计机关“人法技”建设。进一步扩充审计力量，整合审计资源，注重审计干部队伍建设，按照“以人为本”的指导思想，加大改革力度，强化培训措施，提高审计队伍的整体素质。全面落实审计法和审计法实施条例，推进依法治国进程，加强审计法制建设。重视信息技术开发和在审计工作中的应用，提升审计工作质量和效率。（朱  兵）

【关闭】    【打印】