发挥财政审计预防建设性作用 保障应对金融危机政策顺利实施
余林 杨静 张爱华（审计署驻重庆特派办）
自2008年以来，为应对国际金融危机的影响和冲击，中央适时推出了扩大内需、保持经济平稳较快发展的一揽子计划和一系列政策措施。审计署紧紧围绕政府应对国际金融危机的重点举措，先后开展了一系列审计和审计调查，为政府准确判断形势、作出科学决策发挥了重要作用。作为国家审计的重点，财政审计在应对国际金融危机方面应该发挥什么作用、发挥了什么作用以及如何更好地发挥作用呢？这就是本文将要探讨的课题。
一、财政审计在国家应对金融危机中应有的作用
财政审计是国家审计机关对中央和地方各级预算执行情况和其他财政收支情况进行的审计监督。按照《审计署2008至2012年审计工作发展规划》，财政审计以规范预算管理、推动财政体制改革、促进建立公共财政体系、保障财政安全、提高财政绩效水平为目标，包括中央财政管理审计、中央部门预算执行审计、中央转移支付审计、中央税收征管审计、中央企业国有资本经营预算审计、地方财政收支审计、固定资产投资审计、农业资金审计、社会保障审计、汶川地震抗震救灾和灾后恢复重建审计、科技教育医疗卫生等专项资金审计等内容。
财政审计工作的首要任务是关注国家财政风险，维护国家财政安全。在金融危机中，财政审计首先要全面掌握经济衰退带来的负面影响，紧紧围绕政府应对国际金融危机的重点举措，促进国家扩大内需政策的贯彻落实，切实维护国家财政安全。
其次，财政审计要注重从体制、机制和管理上规范预算管理、推动财政体制改革，要通过从宏观着眼，从微观着手，再回到宏观层面的审计监督流程，财政审计及时发现问题，推进相关部门堵塞漏洞、完善制度、加强内控、规范管理。
最后，财政审计要适应新形势的变化，用新的视角审视国家财政运行系统中的隐患和潜在风险，及时发出风险预警，通过有效地防范和化解财政风险，充分发挥审计的警示、防御、预防功能。
二、财政审计在应对金融危机中采取的措施及取得的效果
2008年4季度以来，审计署认真贯彻党中央、国务院的部署，将促进经济平稳较快发展作为审计工作的主线和重中之重，以保障和促进中央应对国际金融危机政策措施的贯彻落实为目标，相继组织了金融危机对重点税源的影响、贯彻实施中央扩大内需促进经济平稳较快发展有关政策措施情况及效果、当前财政收入状况等审计和审计调查，在扩内需、保民生、调结构、促发展等方面发挥了积极作用。
作为国家审计的重点，财政审计在全面掌握经济增长趋缓对各级政府财政收支状况影响的基础上，深入分析了国家刺激经济增长政策，全面揭示了政策执行中存在的问题，促进了宏观调控政策进一步完善。总结起来，财政审计在此次金融危机中主要发挥了以下作用：
一是发挥了财政审计的建设性作用，通过审计摸清情况，提出建议，为国家提供决策依据。为深入调查分析金融危机对经济及税收的影响，审计署自2008年10月开始，相继组织了对部分省（区、市）国家税务局的税收征管情况和当前财政收入状况有关问题等专项审计调查，反映了金融危机下重点税源企业面临的原材料及燃料生产成本上升、产品价格下跌、产销量下降、人民币升值等困难，关注了国家税务总局为应对金融危机出台的全面实施增值税转型改革、提高出口退税率等税收政策的执行情况； 了解了当前财政收入状况及主要特点，分析了企业效益下滑、结构性减税等因素对财政收入的影响，反映了税务部门执法不严、地方政府自定税收先征后返及减免土地出让金政策、税制设计不完善造成的税款流失，非税收入征收不到位、未纳入预算管理，地方政府大量留存财力性资金降低资金使用效益等问题，提出了完善制度，加强管理，提高财政资金使用效益等建议。
二是发挥了财政审计的批判揭露作用，查处了一批重大违纪违规问题，为政策的贯彻落实提供了有力保障。在2009年贯彻实施中央扩大内需促进经济平稳较快发展有关政策措施情况及效果审计调查和省长任职期间经济责任审计中，财政审计将“国家应对金融危机，扩大内需，促进经济增长政策贯彻执行情况”作为关注的重要内容，了解了中央下达新增投资计划的情况和地方财政配套资金的到位情况，分析了项目投入使用后发挥的效益情况，关注了工程质量安全管理，揭示了地方财政配套资金不到位、工程建设程序履行以及建设资金管理和使用中的问题，确保了重点项目建设的顺利进行和有关政策的执行。
三是发挥了财政审计的预防警示功能，通过对地方财力的测算，评价地方政府性债务的负担情况，作出地方财政风险的预警。尽管现行法律对地方政府不得在财政运行中开列赤字、不得发行地方债券、不得提供担保等地方财政行为有着明确的规定，但地方政府早已通过注册成立各种名目的投资公司或建设公司等，搭建融资平台向金融部门借款或向社会发行企业公司债或项目债。在2009年的地方财政收支审计中，审计署将地方政府性债务负担情况作为审计的重要内容，通过抽查发现在政府主导的大规模投资中，各地政府通过融资平台或“银政信”等方式大量筹资，并将资金主要用于基础设施建设，举债主体多元化，缺乏有效的管理，存在较大的财政风险和金融风险的问题，引起了各级政府的重视。财政部随后紧急叫停了“银政信”产品的发行。温总理在2009年政府工作报告中也指出，要切实加强政府性债务管理，增强内外部约束力，有效防范和化解潜在财政风险。
四是促进了财政体制改革由“建设财政”向“民生财政”转变，为构建和谐社会发挥了积极作用。审计署以维护民生、促进社会和谐为重点，加大了对涉及民生的重点领域、重点资金、重点项目的审计跟进力度，开展了涉农和社会保障专项审计等。坚持“以政策执行为主线，以政策效果为核心”的审计思路，着力推动政府惠民政策落实，提高民生资金使用绩效。在发改委上下联动和扩大内需审计调查中，重点选择了大型灌区、采煤沉陷区、农村沼气工程、保障性住房等涉及民生的项目进行抽查，评价了项目实施的效果，提出了强化项目申报、审批、实施等过程的监督、检查等建议，促进了政府惠民政策的落实。
三、进一步发挥财政审计预防建设性作用的建议
温总理指出，2010年是继续应对国际金融危机、促进经济平稳较快发展、加快转变经济发展方式的关键一年，是全面实现“十一五”规划目标、为“十二五”发展打好基础的重要一年。 2010年要继续实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策，注重提高经济增长质量和效益，突出财政政策实施重点，加强税收征管和非税收入管理，继续从严控制一般性支出。笔者认为要在“后金融危机时代”发挥财政审计的预防建设性作用保障应对金融危机政策的顺利实施，应该从以下几个方面做起：
（一）正确认识国内经济形势，深刻理解国家宏观政策出台的背景，为财政审计发挥预防建设性作用奠定理论基础。
财政审计要针对中央关于应对国际金融危机、保持经济平稳较快发展的各项重大方针政策执行情况进行跟踪审计，首先必须对国内经济形势和国家宏观政策出台的背景有深刻的认识，才能从宏观上把握总体，突出重点。这也是科学审计理念的具体体现。
刘家义审计长在全审会工作报告中，要求2010年审计工作必须紧紧围绕经济又好又快发展这个中心，努力促进经济平稳较快发展和经济发展方式转变这两大目标，完成好对中央宏观调控政策措施执行情况的审计跟踪、对中央关于调整经济结构等相关政策措施实施情况的审计、对民生工程和资金的审计等八项任务。
要开展好财政审计工作，就要深刻认识国际金融危机对我国经济社会影响的严重性、复杂性和严峻性；要深刻认识党中央国务院为应对这次国际金融危机保持经济平稳较快发展所采取的一系列政策措施的及时性和必要性；要深刻认识财政审计工作面临的新形势和新任务。要紧紧围绕“促进经济平稳较快发展”这条主线，着眼于中央关于保持经济平稳较快发展各项政策措施执行中出现的新情况、新问题，及时揭示、深入剖析、积极建言，保障和促进中央关于保持经济平稳较快发展的一揽子计划和各项政策落到实处。
（二）整合资源，构建国家财政审计大格局，确保国家财政政策得到有效实施。
《审计署2008至2012年审计工作发展规划》明确提出，要整合资源，构建国家财政审计大格局，要以维护财政安全、防范财政风险、促进深化财政体制改革、规范财政管理，确保国家财政政策得到有效实施为根本目标来开展财政审计工作。
以财政综合预算为主线，构建财政审计大格局，将所有财政性资金纳入审计范围，强化部门预算执行和决算草案审计，加大对使用或分配预算资金数额较大的部门和单位的审计力度；在坚持合规性审计、揭示重大违纪违规问题的基础上，进一步加强对财政资金和公共资源使用效率、效果的绩效审计，促进行政机关依法理财、科学理财，从严控制经费开支。
要在财政审计大格局的总体框架安排下，积极探索开展对部门预算执行情况的审计总体评价，在坚持严格查处违纪违规问题的基础上，更加注重从体制、机制层面分析、揭示问题，更加注重针对当年预算执行情况开展检查分析，切实增强财政审计的宏观性、时效性、建设性，充分发挥预算执行审计差错纠弊、预警预防、促进内部控制、提高系统运行质量等“免疫系统”功能。
（三）在全面总结去年财政审计工作的基础上，结合今年的宏观政策统筹考虑，突出审计重点。
1．继续跟踪财政资金关注项目建设。通过对财政支出结构、资金使用方向、资金使用结果等方面的审计监督，分析国家财政是否符合科学发展观的要求，是否符合国家宏观调控政策目标。审计中，重点关注工程质量安全管理，揭示建设程序履行、工程建设管理、建设资金管理和使用中的问题，评价投资的经济、社会和生态效益，促进优化投资结构，确保重点项目建设顺利进行和有关政策的执行。
——关注扩大内需项目规划立项是否科学。是否符合构建和谐社会、加快经济发展方式转变、调整经济结构的要求，揭露投向“两高一资”行业、重复建设等问题。
——关注项目建设程序是否合规。项目占地是否符合整体的用地规划，是否存在项目难以落地的问题；项目是否履行了基建招投标程序。
——关注项目效益的发挥。工程质量是否达到要求，工程是否如期正常投入使用、是否在保民生、扩内需方面解决了实际问题。
2. 更加关注大规模投资中的财政风险。
——地方财政对中央补助项目的资金配套能力。由于部分地方配套资金的到位率低，不仅出现了有些项目不能按计划及时开工，有的已开工项目进展缓慢，还出现了一些项目已到位资金闲置等非正常情况。
——地方财政承诺的地方项目投资规模是否有财力保障。要实事求是地评价地方政府的财力，与其承诺的地方项目投资计划进行对比，关注其是否有财力保障。
3. 更加关注政府收入。
要结合被审计部门的特点，更加关注预算执行是否贯彻落实中央“扩内需、促增长、调结构、惠民生、促稳定”等宏观调控政策措施，预算和决算是否完整、准确，有无影响国家经济安全的风险，有无重大违法违规、损失浪费问题。在此基础上，重点关注政府收入。
——关注金融危机对政府收入结构的影响，提出加强财源建设、强化收入征管、健全政府收入体系的建议。
——加强对税收制度、海关进出口税收政策的研究，提出完善税收政策促进经济健康发展和经济结构方式转变的建议。
——加强非税收入的调研，关注土地收入、行政事业性收费等征收和管理使用情况，促进土地市场的规范管理和政府依法行政。
4. 更加关注地方政府负债。
在金融危机背景下，我国及时推出了积极的财政政策和适度宽松的货币政策，力求在资金层面为投资项目提供支持，与此同时，在政府主导的大规模投资中，各地政府通过融资平台等大量筹资，缺乏有效的管理，存在一定的财政风险。2009年12月28日，刘家义审计长在全国审计工作会议暨全国审计系统先进集体和先进工作者表彰大会上的讲话上指出，要增强忧患意识和风险意识，密切关注经济社会运行中的突出矛盾和潜在风险，及时提出防范和化解风险的对策建议，切实维护国家经济安全。
——关注地方各级政府的债务规模及其变化趋势。
——关注政府融资平台的数量、融资方式以及筹集资金的具体用途。
——关注银行与融资平台和政府之间的关系，政府的偿债来源、偿还能力等，从中发现潜在的风险，及时提出政策建议。
一、财政审计在国家应对金融危机中应有的作用
财政审计是国家审计机关对中央和地方各级预算执行情况和其他财政收支情况进行的审计监督。按照《审计署2008至2012年审计工作发展规划》，财政审计以规范预算管理、推动财政体制改革、促进建立公共财政体系、保障财政安全、提高财政绩效水平为目标，包括中央财政管理审计、中央部门预算执行审计、中央转移支付审计、中央税收征管审计、中央企业国有资本经营预算审计、地方财政收支审计、固定资产投资审计、农业资金审计、社会保障审计、汶川地震抗震救灾和灾后恢复重建审计、科技教育医疗卫生等专项资金审计等内容。
财政审计工作的首要任务是关注国家财政风险，维护国家财政安全。在金融危机中，财政审计首先要全面掌握经济衰退带来的负面影响，紧紧围绕政府应对国际金融危机的重点举措，促进国家扩大内需政策的贯彻落实，切实维护国家财政安全。
其次，财政审计要注重从体制、机制和管理上规范预算管理、推动财政体制改革，要通过从宏观着眼，从微观着手，再回到宏观层面的审计监督流程，财政审计及时发现问题，推进相关部门堵塞漏洞、完善制度、加强内控、规范管理。
最后，财政审计要适应新形势的变化，用新的视角审视国家财政运行系统中的隐患和潜在风险，及时发出风险预警，通过有效地防范和化解财政风险，充分发挥审计的警示、防御、预防功能。
二、财政审计在应对金融危机中采取的措施及取得的效果
2008年4季度以来，审计署认真贯彻党中央、国务院的部署，将促进经济平稳较快发展作为审计工作的主线和重中之重，以保障和促进中央应对国际金融危机政策措施的贯彻落实为目标，相继组织了金融危机对重点税源的影响、贯彻实施中央扩大内需促进经济平稳较快发展有关政策措施情况及效果、当前财政收入状况等审计和审计调查，在扩内需、保民生、调结构、促发展等方面发挥了积极作用。
作为国家审计的重点，财政审计在全面掌握经济增长趋缓对各级政府财政收支状况影响的基础上，深入分析了国家刺激经济增长政策，全面揭示了政策执行中存在的问题，促进了宏观调控政策进一步完善。总结起来，财政审计在此次金融危机中主要发挥了以下作用：
一是发挥了财政审计的建设性作用，通过审计摸清情况，提出建议，为国家提供决策依据。为深入调查分析金融危机对经济及税收的影响，审计署自2008年10月开始，相继组织了对部分省（区、市）国家税务局的税收征管情况和当前财政收入状况有关问题等专项审计调查，反映了金融危机下重点税源企业面临的原材料及燃料生产成本上升、产品价格下跌、产销量下降、人民币升值等困难，关注了国家税务总局为应对金融危机出台的全面实施增值税转型改革、提高出口退税率等税收政策的执行情况； 了解了当前财政收入状况及主要特点，分析了企业效益下滑、结构性减税等因素对财政收入的影响，反映了税务部门执法不严、地方政府自定税收先征后返及减免土地出让金政策、税制设计不完善造成的税款流失，非税收入征收不到位、未纳入预算管理，地方政府大量留存财力性资金降低资金使用效益等问题，提出了完善制度，加强管理，提高财政资金使用效益等建议。
二是发挥了财政审计的批判揭露作用，查处了一批重大违纪违规问题，为政策的贯彻落实提供了有力保障。在2009年贯彻实施中央扩大内需促进经济平稳较快发展有关政策措施情况及效果审计调查和省长任职期间经济责任审计中，财政审计将“国家应对金融危机，扩大内需，促进经济增长政策贯彻执行情况”作为关注的重要内容，了解了中央下达新增投资计划的情况和地方财政配套资金的到位情况，分析了项目投入使用后发挥的效益情况，关注了工程质量安全管理，揭示了地方财政配套资金不到位、工程建设程序履行以及建设资金管理和使用中的问题，确保了重点项目建设的顺利进行和有关政策的执行。
三是发挥了财政审计的预防警示功能，通过对地方财力的测算，评价地方政府性债务的负担情况，作出地方财政风险的预警。尽管现行法律对地方政府不得在财政运行中开列赤字、不得发行地方债券、不得提供担保等地方财政行为有着明确的规定，但地方政府早已通过注册成立各种名目的投资公司或建设公司等，搭建融资平台向金融部门借款或向社会发行企业公司债或项目债。在2009年的地方财政收支审计中，审计署将地方政府性债务负担情况作为审计的重要内容，通过抽查发现在政府主导的大规模投资中，各地政府通过融资平台或“银政信”等方式大量筹资，并将资金主要用于基础设施建设，举债主体多元化，缺乏有效的管理，存在较大的财政风险和金融风险的问题，引起了各级政府的重视。财政部随后紧急叫停了“银政信”产品的发行。温总理在2009年政府工作报告中也指出，要切实加强政府性债务管理，增强内外部约束力，有效防范和化解潜在财政风险。
四是促进了财政体制改革由“建设财政”向“民生财政”转变，为构建和谐社会发挥了积极作用。审计署以维护民生、促进社会和谐为重点，加大了对涉及民生的重点领域、重点资金、重点项目的审计跟进力度，开展了涉农和社会保障专项审计等。坚持“以政策执行为主线，以政策效果为核心”的审计思路，着力推动政府惠民政策落实，提高民生资金使用绩效。在发改委上下联动和扩大内需审计调查中，重点选择了大型灌区、采煤沉陷区、农村沼气工程、保障性住房等涉及民生的项目进行抽查，评价了项目实施的效果，提出了强化项目申报、审批、实施等过程的监督、检查等建议，促进了政府惠民政策的落实。
三、进一步发挥财政审计预防建设性作用的建议
温总理指出，2010年是继续应对国际金融危机、促进经济平稳较快发展、加快转变经济发展方式的关键一年，是全面实现“十一五”规划目标、为“十二五”发展打好基础的重要一年。 2010年要继续实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策，注重提高经济增长质量和效益，突出财政政策实施重点，加强税收征管和非税收入管理，继续从严控制一般性支出。笔者认为要在“后金融危机时代”发挥财政审计的预防建设性作用保障应对金融危机政策的顺利实施，应该从以下几个方面做起：
（一）正确认识国内经济形势，深刻理解国家宏观政策出台的背景，为财政审计发挥预防建设性作用奠定理论基础。
财政审计要针对中央关于应对国际金融危机、保持经济平稳较快发展的各项重大方针政策执行情况进行跟踪审计，首先必须对国内经济形势和国家宏观政策出台的背景有深刻的认识，才能从宏观上把握总体，突出重点。这也是科学审计理念的具体体现。
刘家义审计长在全审会工作报告中，要求2010年审计工作必须紧紧围绕经济又好又快发展这个中心，努力促进经济平稳较快发展和经济发展方式转变这两大目标，完成好对中央宏观调控政策措施执行情况的审计跟踪、对中央关于调整经济结构等相关政策措施实施情况的审计、对民生工程和资金的审计等八项任务。
要开展好财政审计工作，就要深刻认识国际金融危机对我国经济社会影响的严重性、复杂性和严峻性；要深刻认识党中央国务院为应对这次国际金融危机保持经济平稳较快发展所采取的一系列政策措施的及时性和必要性；要深刻认识财政审计工作面临的新形势和新任务。要紧紧围绕“促进经济平稳较快发展”这条主线，着眼于中央关于保持经济平稳较快发展各项政策措施执行中出现的新情况、新问题，及时揭示、深入剖析、积极建言，保障和促进中央关于保持经济平稳较快发展的一揽子计划和各项政策落到实处。
（二）整合资源，构建国家财政审计大格局，确保国家财政政策得到有效实施。
《审计署2008至2012年审计工作发展规划》明确提出，要整合资源，构建国家财政审计大格局，要以维护财政安全、防范财政风险、促进深化财政体制改革、规范财政管理，确保国家财政政策得到有效实施为根本目标来开展财政审计工作。
以财政综合预算为主线，构建财政审计大格局，将所有财政性资金纳入审计范围，强化部门预算执行和决算草案审计，加大对使用或分配预算资金数额较大的部门和单位的审计力度；在坚持合规性审计、揭示重大违纪违规问题的基础上，进一步加强对财政资金和公共资源使用效率、效果的绩效审计，促进行政机关依法理财、科学理财，从严控制经费开支。
要在财政审计大格局的总体框架安排下，积极探索开展对部门预算执行情况的审计总体评价，在坚持严格查处违纪违规问题的基础上，更加注重从体制、机制层面分析、揭示问题，更加注重针对当年预算执行情况开展检查分析，切实增强财政审计的宏观性、时效性、建设性，充分发挥预算执行审计差错纠弊、预警预防、促进内部控制、提高系统运行质量等“免疫系统”功能。
（三）在全面总结去年财政审计工作的基础上，结合今年的宏观政策统筹考虑，突出审计重点。
1．继续跟踪财政资金关注项目建设。通过对财政支出结构、资金使用方向、资金使用结果等方面的审计监督，分析国家财政是否符合科学发展观的要求，是否符合国家宏观调控政策目标。审计中，重点关注工程质量安全管理，揭示建设程序履行、工程建设管理、建设资金管理和使用中的问题，评价投资的经济、社会和生态效益，促进优化投资结构，确保重点项目建设顺利进行和有关政策的执行。
——关注扩大内需项目规划立项是否科学。是否符合构建和谐社会、加快经济发展方式转变、调整经济结构的要求，揭露投向“两高一资”行业、重复建设等问题。
——关注项目建设程序是否合规。项目占地是否符合整体的用地规划，是否存在项目难以落地的问题；项目是否履行了基建招投标程序。
——关注项目效益的发挥。工程质量是否达到要求，工程是否如期正常投入使用、是否在保民生、扩内需方面解决了实际问题。
2. 更加关注大规模投资中的财政风险。
——地方财政对中央补助项目的资金配套能力。由于部分地方配套资金的到位率低，不仅出现了有些项目不能按计划及时开工，有的已开工项目进展缓慢，还出现了一些项目已到位资金闲置等非正常情况。
——地方财政承诺的地方项目投资规模是否有财力保障。要实事求是地评价地方政府的财力，与其承诺的地方项目投资计划进行对比，关注其是否有财力保障。
3. 更加关注政府收入。
要结合被审计部门的特点，更加关注预算执行是否贯彻落实中央“扩内需、促增长、调结构、惠民生、促稳定”等宏观调控政策措施，预算和决算是否完整、准确，有无影响国家经济安全的风险，有无重大违法违规、损失浪费问题。在此基础上，重点关注政府收入。
——关注金融危机对政府收入结构的影响，提出加强财源建设、强化收入征管、健全政府收入体系的建议。
——加强对税收制度、海关进出口税收政策的研究，提出完善税收政策促进经济健康发展和经济结构方式转变的建议。
——加强非税收入的调研，关注土地收入、行政事业性收费等征收和管理使用情况，促进土地市场的规范管理和政府依法行政。
4. 更加关注地方政府负债。
在金融危机背景下，我国及时推出了积极的财政政策和适度宽松的货币政策，力求在资金层面为投资项目提供支持，与此同时，在政府主导的大规模投资中，各地政府通过融资平台等大量筹资，缺乏有效的管理，存在一定的财政风险。2009年12月28日，刘家义审计长在全国审计工作会议暨全国审计系统先进集体和先进工作者表彰大会上的讲话上指出，要增强忧患意识和风险意识，密切关注经济社会运行中的突出矛盾和潜在风险，及时提出防范和化解风险的对策建议，切实维护国家经济安全。
——关注地方各级政府的债务规模及其变化趋势。
——关注政府融资平台的数量、融资方式以及筹集资金的具体用途。
——关注银行与融资平台和政府之间的关系，政府的偿债来源、偿还能力等，从中发现潜在的风险，及时提出政策建议。
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