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把握经济责任审计新内涵 树立科学发展的审计观
吴文嘉(江苏省南京市审计局)
 
【时间:2010年06月24日】 字号: 【大】 【中】 【小】
    
    2007年10 月经济责任审计制度被写入了中国共产党第十七次全国代表大会报告。这一纲领性文件不仅明确了领导干部经济履行责任的新标准,确立了经济责任审计在国家审计中的重要地位,更赋予了经济责任审计目标的新内涵,提出了经济责任审计的更高要求和更明确的目标。
    十七大报告提出,“坚定不移发展社会主义民主政治” ,“重点加强对领导干部特别是主要领导干部经济责任审计”。笔者认为,要真正发挥经济责任审计的作用,必须深刻领会科学发展观的科学内涵,审计人员要有这样的共识,即经济责任审计不仅是经济问题,更是政治问题,不仅是经济监督的手段,更是民主政治的体现。要把坚持和贯彻落实科学发展观作为经济责任审计的指导思想,把领导干部是否认真贯彻落实科学发展观作为经济责任审计工作的基准目标,把领导干部是否符合科学发展观要求作为评判标准。把提高领导干部执政能力和领导水平作为经济责任审计的执业之基,把维护好、实现好、发展好人民群众的根本利益作为经济责任审计的立业之本。要创新思维,拓展视野,突破以财务收支为主线的传统审计模式,在原有经济责任审计目标与内容的基础上,做到“三个更加突出”。
    一是更加突出角色责任的审计与评价。围绕具体岗位权力运行责任,着重体现领导干部完成工作目标的投入产出效率、决策的效果、政府行为规范等方面的评价。通过对领导干部所在地区、部门、单位经济总量指标、发展质量指标、群众生活水平指标、社会贡献指标和人财物管理控制情况审计,督促领导干部按科学发展观要求组织本地区、部门或单位的经济和社会事业发展。特别要把经济决策审计作为经济责任审计的重点予以关注。
    经济决策是领导干部权力运行、职责履行的最重要内容,尤其是那些重要经济决策,对经济社会的作用和影响往往较大,决策失误往往造成重大损失浪费。重大经济决策包括:经济政策制订决策,承担的政府投资管理决策,本单位建设项目决策,重要物资采购决策,部门负责的专项资金分配决策,单位重大资金使用决策,资金借贷事项决策等。对领导干部经济责任审计,必须重点突出对上述重要经济决策的审计。通过对经济决策事项内容是否合法,经济决策过程是否科学合理,经济决策执行是否规范民主,经济决策绩效是否明显的审计,检查领导干部是否存在个人是否专横独断、违反民主科学程序、导致经济决策失误、造成重大损失浪费等情况。
    二是更加突出财产责任的审计与评价。围绕“财物”、“资源”的筹集、分配、经营、使用、监督、管理活动,加强对领导干部依法理财、科学管理、有效用财等审计。根据经济运行中存在的普遍性和苗头性问题,及时提出重点审计事项,增强审计的针对性。要运用基于绩效审计的经济责任审计方法开展审计评价。
    美国审计总署1994年的《政府审计准则》中指出:“绩效审计就是客观、系统地检查证据,实现对政府组织、项目、活动和功能的独立评价,以便为采用纠正措施的有关各方进行决策和实施监督提供信息的一种审计制度。”而经济责任审计的定义是,审计并且评价领导干部基于本人所担任的特定职务管理运用公共财政资金、国家资源以及国有资本、相关社会资金等职责和义务的履行情况。从两者的定义中可以看出,政府绩效评估是实现经济责任审计职能要求的一种重要形式。经济责任审计本身就是绩效审计的一种特殊形态,它既包括了合规、合法性审查,也包括了经济性、效果性、效率性的评价,是财务审计、合规审计、绩效审计等诸多审计模式的一种综合。2009年5月中共中央《领导干部问责条例》的出台,更加要求审计机关从宏观政策层面,从经济活动的经济性、效率性、效果性方面对干部进行全面监督。
    按照“完善体现科学发展观和正确政绩观要求的干部考核评价体系”要求,要将绩效审计理念贯穿于经济责任审计当中。运用基于绩效审计的经济责任审计模式,充分体现宏观管理的需要。在审计评价中既要关注经济增长的总量和速度,又要关注可持续发展的能力;既要关注经济发展中的突出矛盾,又要关注经济和社会、环境、资源的协调发展;既要关注经济效益,又要关注社会效益和生态效益。值得注意的是“在评价领导干部的经济责任时,必须坚持审计什么就评价什么,审计到什么程度就评价到什么程度,切不能脱离审计内容、脱离审计机关的职责权限做出不恰当的评价。”通过对领导干部履行经济责任情况的科学评价与判断,从宏观层面提出解决问题的意见和建议,有效发挥审计的导向作用和约束作用,引导和督促党政领导干部全面把握科学发展观的科学内涵和精神实质,更好地为经济社会又好又快发展服务。
    三是更加突出能力责任的审计与评价。加强对领导干部经济决策、政策执行、经济事务管理等反映领导能力事项的审计。突出检查各级党委重大经济工作决策及有效落实情况,反映落实过程中的问题,及时反馈需要改进和完善的意见;突出各级党委提出重大财政经济政策执行情况的监督,及时反馈贯彻执行中存在的问题;突出业务检查和内部管理检查,提高领导干部管理能力。要正确界定被审计领导人应当承担的相关责任。
    按照《审计法》的规定,“经济责任的审计对象是一个地区、部门或单位的主要负责人”。他们所占有的职位是领导职位,他们的个人职责是领导职责。领导职责是对领导活动承担的责任。领导活动就是领导者带领被领导者与环境发生相互作用,完成工作任务以实现领导目标的过程。在领导活动中,领导者是其所在组织中主管职能的承担者,是负责决策、组织、指挥、协调和监督的人员,是实现领导目标的关键。权力越大,责任越大,领导者除了对自身职务行为的直接结果承担直接责任外,还应对被领导者职务行为的结果担负一定的间接责任,即领导或管理责任。但是,领导者是否应对被领导者的职务行为承担领导或管理责任,要具体问题具体分析,关键是看领导者与被领导者职务行为所导致的具体责任之间是否有客观的因果联系,如果存在客观的因果联系,领导者就应承担相应的领导或管理责任,否则,由被领导者承担全部责任。在经济责任审计中,正是被审计人的领导职位的特点,决定了他们的个人职责应当包括两个组成部分,即直接责任与间接的领导或管理责任。
    经济责任审计中,审计人员在审计查证问题事实的基础上,应当依照法律法规和有关规定,对被审计领导人担任职务期间应当承当的责任进行认定,分清直接责任、主管责任和领导责任。直接责任,是指地方党政领导干部对其任职期间直接,或授意、指使、强令、纵容、包庇下属人员违反国家财经法规和相关政策的行为应当负有的责任,以及在其职责范围内,不履行或者不正确履行自己的职责,对造成的损失或者后果起决定性作用的行为应当负有的责任。领导责任,是指在其职责范围内,对直接主管的工作不履行或者不正确履行职责,对造成的损失或者后果应当负有的直接领导责任,以及对应管的工作或者参与决定的工作不履行或者不正确履行职责,对造成的损失或者后果负有的次要领导责任。主管责任,是指直接责任以外主要负责人对其直接主管的工作不履行或者不正确履行经济责任的行为应当承担的责任。对领导干部经济责任的界定,应遵照重要性、客观性、相关性、谨慎性和历史性原则,做到实事求是,客观公正。
    经济责任审计工作作为一项实践活动,如何正确把握和体现科学发展观的深刻内涵,如何将科学发展观落到实处,在当前具有积极的现实意义。要更加注重审用结合,健全成果运用机制,扩大经济责任影响力。如:让经济责任审计成果要更多地进入决策层,解决地区国民经济和社会发展中的问题,解决单位、企业发展中的问题,用审计来推动“科学发展”的理念,把写好经济责任审计报告与贯彻落实科学发展观和反腐败结合起来,提高经济责任审计结果报告的可读性。将跟踪整改、责任追究纳入建立长效机制的范畴,将经济责任审计工作与问责制、责任追究相衔接等等。(吴文嘉)
    
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