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论金融危机下审计“免疫系统”的运行
赵君(江苏省徐州市审计局)
 
【时间:2010年06月24日】 字号: 【大】 【中】 【小】
    
    摘要:应对金融危机,国家审计责无旁贷,而如何有针对性的、有效的运行审计“免疫系统”成为了亟待解决的课题。本文分析了审计“免疫系统”抵御金融危机的独特优势,并指出应把防范政府投资、民生、政策执行等方面的风险作为“免疫系统”的防御重点,建议通过建立风险监测部门和“风险监视测评”模型、构建信息反馈机制等举措来构建审计“免疫系统”运行机制,并通过中央扩大内需政策审计实例具体剖析了金融危机下 “免疫系统”机制的运行,以期推动我国审计“免疫系统”在应对金融危机中发挥更进一步的作用。
    关键字: 金融危机 审计 免疫系统
    刘家义审计长关于审计“免疫系统”功能的提出,揭示了审计的本质,即审计发挥的是预防、揭示和抵御经济社会运行中的障碍、矛盾和风险的“免疫系统”功能。认为国家审计作为国家经济社会的免疫系统,首要任务是保障国家安全,维护人民群众的根本利益。
    面对全球化发展的新形势,特别是近期美国金融危机的发生和蔓延,国家审计必须加强对金融危机问题的关注与研究,充分发挥其保障国家经济安全运行的“免疫系统”功能,充当起防范金融危机,保护国家经济安全的重要手段,实现“维护安全,防范风险,促进发展”的目标。因此,面对金融危机如何有针对性的运行审计“免疫系统”功能是本文研究的重点。
    一、审计“免疫系统”具有应对金融危机的优势
    金融危机来势汹汹,其已对我国经济与社会生活的各方面产生了影响,面对危机,如何敏锐的捕捉和解决我国经济发展中存在的问题,如何保障我国的“一揽子计划”政策执行的正确性及有效性,如何保障社会的稳定与和谐发展,成为摆在我国政府面前亟待关注与解决的问题,而我国审计“免疫系统”具有应对金融危机所带来的一系列经济与社会问题的独特优势。
    (一)审计“免疫系统”的独立性优势
    我国《宪法》第九十一条规定“审计机关在国务院总理领导下,依照法律规定独立行使审计监督权,不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉”,这就在国家最高法律的层面赋予了审计的独立地位。同时《审计法》也对审计机关的权限从实际履行的层面作出了诸多保障。在国家经济社会体系中,审计直接对政府负责,不依存于任何行业及部门,可以说审计本身是一个超越部门利益局限的监督部门,在部门利益上具有较高的超然性,正是审计“免疫系统”的这种独立性,确保了其行使审计监督职权的客观性、公正性。
    (二) 审计“免疫系统”的系统性优势
        审计“免疫系统”的系统性,主要体现在审计对象和角度上。在审计对象方面,金融审计、财政审计、企业审计、投资审计、经济责任审计、行政事业审计、农业及环境资源审计,审计“免疫系统”横跨多个领域、纵跨多个层次,可以从不同领域、不同层次的比较和借鉴中,发现苗头性、倾向性的问题;而在审计角度上,我国的国家审计具有高度的宏观性和全局性,从经济社会发展的全局、总体的高度出发去确定重点、开展工作,注重从体制、制度和机制的角度去看待、分析问题并采取相应的对策。所以虽然金融危机影响到了我国经济社会生活的各层面,但与之相对应的我国审计“免疫系统”范围也几乎覆盖到了我国经济运行肌体的各个环节,足以应对金融危机所带来的冲击。
    (三)审计“免疫系统”的预警性优势
    金融危机及其所引发的经济社会的动荡,往往是由于处于萌芽状态的风险源没有得到及时发现或被人为隐蔽,经过不断累积后释放产生的,因此及时发现经济社会领域中存在的潜在性、倾向性的问题是消除和化解金融危机所带来负面影响的关键。而审计“免疫系统”通过对我国经济社会生活的日常的持续性的监督、检查,能够预警经济社会运行中各种潜在的重要风险和问题,并通过对各种体制、制度、机制的适当完善、优化,促进风险的化解,把问题解决在萌芽状态,从而防止各种严重后果的出现和重大损失的形成,避免经济社会的动荡,从根本上、总体上、长远意义上推动我国经济社会的可持续发展。
    二、金融危机下审计“免疫系统”运行机制的构建
    (一)完善审计“免疫系统”的“监视-防御-自稳”功能
    在免疫学中,生物体的免疫系统具有三大功能:①监视(immunesurveillance)功能。免疫系统将某些发生变异的组织细胞识别出来并加以消灭,即“防叛”。②防御(immunedefense)功能。免疫系统抵御外来病原微生物(抗原)入侵机体,对入侵的抗原进行杀灭,即“防外”。③自稳(homeostasis)功能。免疫系统维护机体内环境的稳定, 清除正常代谢过程中衰老和损伤的细胞,即“安内”。
    目前,我国已初步建立起了类同生物免疫学的审计免疫体系,但面对金融危机的强大冲击,我国的审计“免疫系统”尚有一些亟待完善的环节。
    1.强化审计“免疫系统”的“监视”功能
    我们知道生物体的免疫应答是由抗原触发的, 如果把经济社会运行中可能带来不良经济后果的风险因素看作抗原,将整个国家经济看作机体,则国家审计“免疫系统”的启动是由经济社会中的各种风险引起的, 而抵御金融危机的关键就是及时而准确的捕获和化解金融危机所引发的各种社会风险。
    审计“免疫系统”相较与以往审计的优势,很大程度就体现在其对经济社会风险的预警,体现在它的“监视”功能上,而目前我国现实审计“免疫系统”功能弱于生物免疫系统功能的一个主要原因就是生物免疫系统具有完善的对自身组织细胞变异的“监视功能”,而现行体制框架下国家审计缺少对社会现实的监视体系。
    增强审计“免疫系统”的“监视”功能,要求改革现有事后、静态审计模式向动态、实时的模式转变。为此,在审计组织构架上,需要对现有国家审计的机构设置进行调整,建立风险监测部门,对宏观、微观经济运行中出现的风险保持敏感和持续的关注, 对社会现实问题进行揭示和评估,比如,揭示和评估重大体制性障碍、评估公共政策的制定和执行、揭示事关人民群众切身利益的社会公平、社会公正等民生问题,并定期编制与国家审计领域相关的风险测评报告,包括宏观经济运行情况、财政政策、货币政策报告等。通过识别和分析这些风险,将与审计关联度高,风险度大的问题列入审计项目计划,以推动审计“免疫系统”的“防御”与“自稳”功能更好的发挥。
    在技术手段上,应依靠信息集成系统,模拟生物免疫系统的自我学习、自我组织和自我适应特点,建立审计“免疫系统”的“风险监视测评”模型(模型框架如图1 所示)。该模型包括风险触发模块、风险定性模块、风险评估模块、审计行动方略模块。各模块功能如下:风险触发模块:当经济社会领域某一风险值异常时,该模块作出反应,发出有关审计需求的信号,从而触发风险定性模块;风险定性模块:该模块中存放各类型风险与审计相关度的特征值,当前面风险触发模块传递过来的某一风险值经测评高于系统设定的综合特征值时,证明其与审计职能密切相关,需要引起审计“免疫系统”的关注,并把这一信息传递到风险评估模块;风险评估模块:对前面两个模块传递过来的某一风险值进行风险等级的评估,并以此作为选择下一步审计行动策略的依据;审计行动方略模块:审计行动方略模块有若干个在不同风险等级水平下的审计模式,审计模式选择以后,系统自动发出审计方案执行命令,并输出整个“风险监视测评”模型的最终结果,为审计“免疫系统”“防御”与“自稳”功能的执行提供参考信息。
    2.提升审计“免疫系统”的“防御-自稳”功能
    目前,我国审计“免疫系统”的“防御-自稳”功能相对于“监视”功能已比较成熟,但金融危机的强大冲击对我国的审计工作提出了更高的标准与要求,只有正视我国审计“免疫系统”的缺陷,对其“防御-自稳”功能进行修缮与提升,才能使国家审计在金融危机下真正发挥好作用。
    首先,优化现行的审计管理体制,增强审计“免疫系统”的独立性。
    独立性是审计的生命线,是审计“免疫系统”发挥作用的基石。没有独立性,审计的客观性与公正性就无从谈起,甚至丧失其监督功能。国家审计署之所以能够刮起“审计风暴”,正是因为它独立于同级行政。与之相比,地方审计机构则似乎未能形成同样的审计效果,究其根本这正是现行的审计管理体制造成的。我国审计机关实行“ 双重领导” 的行政管理体制, 各级审计机关接受本级政府和上级审计机关的双重领导。在这种“ 双重领导” 的管理体制下, 审计机关属于政府内部的一个职能部门, 其在经济上、组织上和精神上必然受制于各级政府。而各级政府或多或少存在的地方本位主义思想, 常常会影响、限制甚至干预地方审计机关的工作,在很大程度上制约了审计“免疫系统”的“防御-自稳”功能的发挥。而全国审计“免疫系统”8 万多人马中,“中央军”只有3千多,如何提高7 万多“地方军”的独立性,是提高我国审计“免疫系统”功效的关键。为此,建议将现行的这种行政型的审计管理体制过渡到人大领导下的立法型审计管理体制, 实行从中央到地方的垂直管理, 彻底消除各级政府的本位主义行为,为审计“免疫系统”的“防御-自稳”功能的发挥提供更优化的环境。
    其次,扩大审计处置权,增强审计“免疫系统”的“杀菌”能力
    生物免疫系统的“防御-自稳”功能的实现最终依赖的是其“杀菌”能力,即清除病害的能力,而现行的我国审计“免疫系统”重在揭示“病菌”,但受现行体制的制约,审计的处置手段和处置权限具有局限性,审计的“杀菌”能力相对较弱,降低了审计的“免疫力”。解决这个问题有三个对策①加强部门间的联合查处。审计机关要加强与政府有关职能部门的配合,采取审计促进整改、部门联动促进整改以及提请人大、政府专项督办相结合的措施,以确保审计发现的问题得到及时纠正。②建立审计问责制度。审计部门应推进本级党委、政府出台审计问责机制,对拒不整改、整改不力的单位及其领导人员进行问责,以积极发挥审计的“杀菌”作用,避免审计查处问题的屡查屡犯。③从根本上扩大审计处置权。虽然审计部门可以建议政府动用各种政治和经济资源消除“病害”,但缺乏主动权,应从根本上和体制上赋予审计部门足够的职权,丰富审计的处置手段,使审计主体有足够的权限来抗衡被审计主体的权力,以保障审计“免疫系统”“防御-自稳”功能的最终实现。
    再者,构建信息反馈机制,增强审计“免疫系统”的“修补”能力
    生物“免疫系统”在运作过程中,需要在系统内外传递信息与沟通,以便标示风险、进行风险的特异性识别和评估,从而进行免疫反馈。同样,发挥审计“免疫系统”功能,也必须加强对审计情况的报告与反映,构建信息反馈机制,在揭露、查处问题的基础上,对审计中发现的体制性、结构性、制度性的问题向政府进行反馈,对相关政策制度提出建设性的审计意见与建议。构建审计“免疫系统”信息反馈机制主要从以下几个方面着手:①加强向党委、政府的信息反馈,服务领导决策;②建立部门间的信息通报机制,在必要的情况下,在被审计单位及相关政府职能部门范围内通报审计信息,加强部门间的联系与配合,促进审计整改成效;③实行审计结果公告和审计信息公开。在不违反保密原则的前提下,将党委、政府关心的、群众密切关注的焦点、热点问题的审计结果向社会公告,实现审计监督与社会舆论监督的结合。从而增强审计“免疫系统”的“修补”能力,促进 “免疫系统”的“防御-自稳”功能的完善。
    (二)突出审计“免疫系统”的防御重点
      1.关注财政安全,防范财政风险
    财政是国民经济的主体,在经济社会发展中承担着大量的公共事物,财政安全是经济社会安全的首要环节。审计“免疫系统”要将重点放在建立健全更加统一完整的政府财政和中央预算管理制度、完善社会主义公共财政体系、建立事权和财力相匹配的财政管理体制、促进财政政策和货币政策的协调一致、提高财政资金使用效益和提高财政财务管理的规范性上。要关注政府性债务风险,摸清政府债务的总体情况,促进规范债务管理,建立健全债务风险责任制度,以此来防范和化解财政风险。
    2.关注国有资产安全,防范国有资产风险
    国有资产是我国国民经济的支柱,强化企业审计,促进国有资产保值增值,防范国有资产风险,是金融危机下审计“免疫系统”的一项重要任务。关注国有资产的安全性,防止因决策不科学、不合规、管理不严格导致的国有资产流失,加强对国有企业以及国有资产占控股地位或主导地位企业的审计,立足于服务企业深化改革、强化管理、提高效益、防范风险的指导思想,在深化国有企业公司制股份制改革、健全现代企业制度、优化国有经济布局和结构,增强国有经济活力等方面充分发挥国家审计的免疫系统功能。
    3.关注金融资金安全,防范金融风险 
    金融危机的冲击下,首当其冲的是我国金融资产的安全,面对着我国金融改革发展的重要转折期,审计“免疫系统”应在维护国家金融安全、防范和化解金融风险、促进金融健康发展等方面发挥建设性作用。关注国际金融危机和当前货币政策对金融业资产质量的影响以及金融业面临的突出风险,重点审查资产质量、内部管理制度的有效性,强化约束机制, 杜绝和纠正管理混乱、规范程度低下、高风险投资过多等问题,揭露资金流动和业务运行过程中的突出风险,关注重大违法违规等问题,从加强内部管理和风险控制等方面提出审计建议,促进我国金融业安全、高效、稳健运营。
    4.关注政府投资安全,防范投资风险
    面对金融危机,我国推出了“一揽子计划“,其中一个重要的方面就是加大政府支出和投资,如主要用于加快民生工程、基础设施、生态环境建设和灾后重建方面的政府的“4万亿元”经济刺激计划。不可否认其对拉动整个经济增长确实起到了积极的作用。但是,靠投资拉动经济也有一些负面影响,如有可能出现高能耗、高污染、低水平的重复建设,还有可能出现低工程质量、劳民伤财的形象工程和脱离实际的政绩工程。以投资为主的扩大内需政策,可能会使中国的经济结构更加扭曲,量的增长很可能以质的下降为代价。为此要切实加强对政府投资建设项目审计,重点关注国家重大投资项目的质量和资金使用效益问题,对一些特重大政府投资建设项目,如汶川地震灾后恢复重建、京沪高速铁路、西气东输二线等进行跟踪审计,揭露和纠正违法违规、管理薄弱和重大损失浪费等问题,使国家审计的免疫系统功能在投资审计中得以充分发挥。
    5.关注民生安全,防范民生风险
    加强民生审计,维护社会公平正义,是十七大确定的一项重要任务,同时也是我国经济社会健康稳定发展的基石。审计“免疫系统”  要紧紧围绕党和国家惠民政策的贯彻落实,以健全管理机制,促进规范管理,提高资金使用效益为目标, 揭示和反映国家政策不到位、政策目标未实现以及严重影响和损害群众利益的问题,关注转移支付资金的使用效益问题,研究如何进一步规范财政转移支付制度。加强对关系人民群众切身利益的农业、社保、教育、科技、卫生等行业和专项资金的审计,如开展对农业综合开发资金、城市最低生活保障资金、政府投资保障性住房、新型农村合作医疗基金等进行审计和调查,切实发挥“免疫系统”  防范民生风险,维护社会和谐稳定的作用。
    6.关注政权安全,防范权力风险
    审计“免疫系统”的核心是“权力制约机制”。如果权力失去制约,国家的改革政策就无法正确执行,政府威信力降低,进而导致社会的动荡与不安。目前经济责任审计是加强对权力制约和监督的有效方式。通过审计,加强对权力的制约与监督,科学评价领导干部的功过是非,促进依法行政,保证国家政策的有效执行、国家权力的和谐运行。
    7.关注政策执行,防范政策风险
    面对金融危机,我国政府出台了一系列宏观调控政策措施,将扩大内需、振兴产业和科技支撑结合起来,并采取适度宽松的货币政策和积极的财政政策以化解危机。所以当前审计“免疫系统”应把国家经济政策本身及其实施效果,作为审计工作的具体目标和重要内容,加大对中央宏观政策执行情况的审计跟踪,重点关注政策的可执行性及适应性、政策执行的正确性以及政策落实的实际效果性,深化对体制机制性问题的揭示和反映力度,提出建设性的意见与建议,完善国家的相关政策措施,防范政策风险。
    三、金融危机下国家审计“免疫系统”机制运行的实例分析
    下面我们以对中央扩大内需各项政策审计的情况为例,来具体剖析金融危机下我国审计“免疫系统”机制的运行。
    伴随愈演愈烈的国际金融危机的严重冲击,我国相继出台了一系列扩大内需,加大投资的宏观调控政策,现实证明政策的出台无疑成功的抵御了金融危机对我国的负面影响。但在紧迫的经济形势下,如此快速反应出台经济刺激的庞大政策,也给我国经济运行带来了高风险。而我国审计“免疫系统”在中央扩大内需各项政策推出之际,就敏锐地“监视”到了国家这一系列重大举措对经济的巨大影响。并立即启动了审计“免疫系统”的“防御-自稳”功能,迅速研究制定并下发了关于贯彻落实中央促进经济发展政策措施的通知,把中央扩大内需各项政策的跟踪审计列入了审计项目计划,要求全国各级审计机关把这项工作作为全部工作的首要任务、重中之重。
        以2009年为例,各级审计机关按照审计署的要求,普遍加强了对扩大内需政策措施的审计和调查,在所有的审计项目中,都着力关注了中央相关政策措施的落实情况,共组织了6600多项专项审计调查,对8000多个投资项目和1万多个汶川地震灾后恢复重建项目进行了跟踪审计。同时审计署在2009年初统一组织了金融危机对地方财政收入状况的影响、中小企业扶持政策落实情况等审计调查;2009年9月至10月,对17个省区市贯彻落实中央扩大内需政策措施的情况及效果进行了审计调查,重点抽查了1981个投资项目的建设管理和资金使用情况。同时,坚持跟踪分析商业银行每季度新增贷款情况,对148个汶川地震灾后恢复重建项目和京沪高速铁路、西气东输二线、金沙江向家坝水电站等重特大投资项目进行了全过程跟踪审计。
    而从审计“免疫系统”启动效果来看,各级审计机关在审计过程中既加强了对中央政策措施执行情况的监督检查,又及时揭示和反映扩大内需工作迫切需要解决的一些政策、制度和管理上的问题。2009年通过审计,共核减投资或结算额300多亿元,挽回或避免损失100多亿元,提出5600多条审计建议,促进有关部门和地方健全完善制度近700项。
    由此看出,面对金融危机,我国的审计“免疫系统”已启动,且其建设性的积极作用已初步呈现。
    四、结论 
    本文的分析表明,我国的审计“免疫系统”具有抵御金融危机冲击的独特优势,并且其在应对金融危机方面所发挥的积极作用已初步得到了体现。而有针对性的完善现行审计“免疫系统”和明确现阶段的防御重点是“免疫系统”能否成功应对金融危机的关键所在。
    因此本文指出关注财政、国有资产、金融资产、政府投资、民生、政权、政策执行等方面的安全,防范其风险,是金融危机下审计“免疫系统”的主要运行方向。并建议通过建立审计“免疫系统”的风险监测部门和“风险监视测评”模型以强化审计“免疫系统”的“监视”功能,优化现行的审计管理体制、扩大审计处置权、构建信息反馈机制等来修缮审计“免疫系统”的“防御-自稳”功能等多项有针对性的举措来提高我国的审计“免疫系统”的整体功能,以期推动我国审计“免疫系统”在金融危机下更强劲的发挥保障经济持续、健康、稳定发展的作用。(赵君)
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