简体 | 繁體 | English | 网站地图
   
当前位置: 首页  >  审计之窗  >  综合论坛 > 正文
 
金融危机背景下我国政府审计的现实选择——基于中美两国政府审计应对金融危机措施的比较研究
刘玉娟(江苏省徐州市审计局)
 
【时间:2010年06月22日】 字号: 【大】 【中】 【小】
    
    
    摘要:本文总结了美国审计总署在金融危机前后的行为得失,并对中美两国政府审计机关应对金融危机的措施进行了比较研究,指出为防止审计失灵、提升审计促进经济复苏的效果,政府审计应作出相应变革,包括强化审计宏观意识、构建大金融审计格局、建立审计长效机制等。
    关键字:金融危机  政府审计  审计失灵  长效机制
    2008年下半年以来,由美国次贷危机引发的金融风暴快速席卷整个国际金融市场,演变成全球性金融危机,世界经济出现明显下滑,进而使发达国家几乎整体陷入衰退。在同世界经济联系日益紧密的条件下,我国经济也受到了明显的冲击。在金融危机背景下,被称为“经济卫士”的政府审计应如何有效地履行受托责任成为目前国内审计研究的焦点问题之一。作为金融危机的发源地,对美国审计总署在金融危机前后的行为得失进行总结,并比较我国政府审计机关的相应举措,对我国政府审计更加有效地应对金融危机有着重要的借鉴意义。
    一、美国政府审计在金融危机前后的表现
    (一)金融危机发生前的审计失灵
    根据1921年《预算与会计法》,1945年《政府公司控制法》和《立法机关改组法》等的规定,美国审计总署负有对于一些虽没达到危机程度但却具有全国性影响的问题向政策制定者和公众作出警示的职责。但实际上在这次金融危机前,美国审计部门并没有发挥预警作用,及时向投资者提示风险。究其原因,主要是制度缺陷、信息离散与定位局限等导致了美国政府审计的失灵 。
    1.制度缺陷使审计报告不敢越位
    在私有制占据国民经济主导地位的美国,各类审计机构只能服务特定范围,不能逾越财产权利范围,难以全面有效监督国民经济运行状况。美国审计总署对国会负责,审查联邦范围经济绩效;各州、市审计机构向选区公众负责,审查本州、市的经济绩效。因此,在公共财政之外的宏观经济监督成为审计漏洞。面对危机出现的一些迹象,美国审计机构不止一次对政府财务状况出具无法表示意见的审计报告,却无法跨越财产权利局限,指出整个经济发展面临的严峻形势。
    2.信息离散使预警不及时
    信息技术高度发达的美国审计虽然可以通过互联网调取被审计单位相关资料,但由于美国审计总署与地方审计机构、民间审计组织和内部审计组织不存在领导关系或业务指导关系,相互独立割裂了审计组织关系,离散了审计信息,制约了审计功能的发挥。在这次危机中,假如美国审计机构能及时发挥体系性功能,全面考察次级贷款者中无偿债能力人员的社会比例和信贷结构,并综合分析金融政策和宏观经济运行态势,协调政府宏观调控,或许可以推迟或缓解这次危机。
    3.定位局限约束了政府审计的作为
    美国会计学会把“审计”定位于揭示违法信息,促进法案落实,而不是立足经济运行,促进社会管理。这种目标定位的局限性,决定了其职能作用的有限性。事实上,美国审计机构已经了解到“只有19.7%次级贷款是为了购房,其余贷款的目的大多是为了重新融资,或是为了以房产为抵押扩大消费信贷”的事实,但却没有任何一家审计机构将这一事实与次贷危机的严重后果联系起来,没有进一步揭示高风险金融借贷的社会危害并提请有关部门修正相关法案。
    (二)金融危机发生后的审计应对
    金融危机发生后,奥巴马总统签署了《2009年美国复苏与再投资法案》,计划从2009至2019年共投资7870亿美元,通过减税以及对能源、卫生保健、教育和基础设施等领域的投资,尽快创造出大量就业机会,以应对美国严峻的经济形势。《法案》成立了专门委员会监督资金的使用,以避免浪费、欺诈和滥用,美国审计总署总审计长是该委员会的成员之一;同时明确要求美国审计总署每两个月对联邦和地方政府进行一次审查并提出报告,通报投资资金使用情况以及是否达到预期目标,并确保资金流向的问责制和透明度。美国审计总署主要从以下四个方面来保障《法案》的有效实施:
    (1)防范欺诈舞弊。美国审计总署认为预防性控制是舞弊防御体系中最重要的组成部分,可以使不合格的个人和有问题的企业无法获得法案资金,并采取了以下措施:与其他政府机构或第三方来源验证决策数据的真实性;进行系统检查,以便在付款之前发现问题;在付款之前实地检查确认信息等。(2)进行合同管理。为促使合同中的欺诈、浪费和滥用情况最小化,美国审计总署提出了一系列基本原则,包括定义一套透明的采购责任、权利和监督机制并实施到位;通过充分竞争性的方式发包合同;对严重违反道德准则或者业绩不乐观并涉嫌欺诈政府机构的公司及个人迅速执行惩罚措施等。(3)督促提高透明度。2009年2月19日,美国白宫开通了网站Recovery.gov,作为与《法案》相关的关键信息的入口和为其他政府网站提供相关信息的窗口。美国审计总署有责任对该网站提供信息的真实性、可靠性、及时性和充分性做出评价,保障经济刺激计划中政府开支内容的透明度。(4)履行援助责任。由联邦和地方审计组织组成国内工作组,完善和推进援助责任制,包括:为援助资金发放者和接收者提供管理培训;完善信息系统以协助管理援助款;把行动与项目目标联系起来,并与受援助者一起制定业绩衡量标准;将接收者如何使用援助款项作为判断援助成功的关键因素等。
    二、金融危机冲击下我国政府审计的应对措施
    国际金融危机的扩散和蔓延对我国金融市场乃至实体经济都造成了巨大冲击,主要表现为:1.外贸出口萎缩;2.大批出口型企业经营困难、倒闭,失业剧增;3.股市暴跌。4.涉外金融资产的损失严重。为扩大内需、促进经济增长,2008年11月5日,我国政府推出了4万亿的经济刺激投资计划,决定采取灵活审慎的宏观经济政策,实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策,以保持我国经济平稳较快增长。
    为应对金融危机,审计署主要采取了以下措施 :一是于2008年11月12日下发了《关于贯彻落实中央促进经济发展政策措施的通知》,部署开展了相关审计和审计调查,要求全国各级审计机关将此项工作作为首要任务、重中之重来抓,促进经济平稳较快发展;二是在2008年下半年紧急部署开展了国际金融危机对我国实体经济、商业银行和中小企业的影响,金融衍生品业务情况,境外投资风险以及能源安全等审计和调查,以摸清金融危机影响状况,提供决策参考;三是要求2009年的所有审计都要把检查中央政策措施贯彻落实情况作为重要内容,同时统一组织对10项重点资金项目和5个重大投资项目的审计或跟踪审计,促进各项投资尽快启动和落到实处;四是注重整合中央和地方审计力量,发布了加强对地方审计工作指导的意见,建立了审计署与特派办、地方审计机关之间的联动机制,及时沟通和反映审计情况;五是抽调20多人参加中央扩大内需促进经济增长政策落实检查工作领导小组的工作,与其他部门共同做好监督检查。总体上看,初步建立了沿着财政资金流向跟进、覆盖中央和地方、资金和项目、管理和制度的全方位审计监督网络。
    三、中美两国政府审计机关应对金融危机措施对比
    纵观中美两国政府审计机关在金融危机前后的表现,有很多相似之处:一是两者都未能充分发挥预警功能,美国政府审计未能预见金融危机的发生,中国政府审计也未能预见国际金融市场对我国股市、出口形势的影响等。当然,这对中国政府审计的要求未免苛刻,毕竟预见外部性风险比预见内部风险更难。二是两国审计机关都是政府经济刺激计划监管综合机构的重要成员,与其他部门一起实现协同监管。如美国成立了专门委员会监督《法案》资金的使用,美国审计总署总审计长是该委员会的成员之一;中国由中纪委、监察部牵头,成立了由国家发改委、财政部、审计署为成员单位的督察小组,向各省派驻督察员,加强对投资项目和资金的监督和管理。三是两国审计机关对经济刺激计划的监督都形成了完整的体制,依靠一系列制度来保障,监督范围笼括了资金和项目、管理和制度等。四是避免浪费、欺诈和滥用,确保投资落到实处是两者共同追求的主要目标。但也有明显的不同:
    1.在审计目标职能层面,美国政府审计更具深度和广度。美国审计总署的总体审计目标包括通报投资资金使用情况以及是否达到预期目标,并确保资金流向的问责制和透明度等,突出了绩效审计、问责审计等,而我国政府审计的主要目标是确保投资安全,坚持“两手抓”,一是“揭露和查处重大违法违规和经济犯罪线索”,二是“加大力度揭露和反映体制性障碍、制度性缺陷、重大管理漏洞”,从合法、效益两方面作出评价,审计目标重点有明显不同。在透明性方面,中国主要通过审计结果公告提高透明度,而美国政府审计还负有监督其他政府机构履行透明度的责任,职能更加宽泛。值得关注的是,美国政府审计还具有一项特殊职能,即履行援助责任,直接为资金的管理者和接受者提供服务,保障援助项目的绩效,充分体现了政府审计的服务功能,比我国政府审计通过审计建议提供服务功能更加直接有效。
    2.在审计组织方式层面,中国审计机关更具优势。在中国式审计机关组织体系背景下,审计署利用上下联动机制,整合了全国审计系统的资源,形成了覆盖中央和地方、资金和项目的全方位审计监督网络。美国审计机关尽管也联合地方审计建立了一些工作组织,但在资源整合上难以和中国匹敌,审计范围有限,主要依据抽样原则和风险判断有选择地对部分州开展审计。
    3.在审计技术方法层面,美国政府审计相对成熟。美国审计机关的审计措施涵盖了更多管理、制度方面的细节,如竞争性发包制度、定义采购责任等,而中国审计主要是一些大的原则,在技术方法上未形成全国统一性的规范,这一点,是和美国相对发达的市场经济管理手段相对应的。
    4.在审计内容层面,美国政府审计更加深入。美国审计机关的事前审计内容更多,一是将预防性控制作为审计应对体系中最重要的组成部分,对项目的准入资格实施了严格监督;二是审核了大量合同,并从中总结出大量保障合同质量的制度措施。相比较中国审计机关主要审计项目资金是否到位、是否有效实施等,美国审计机关的作法更利于发挥事前预警功能。
    5.在审计效果层面,中国政府审计更加突出。尽管两国政府审计都未能预知金融危机的发生,但中国政府审计紧急部署开展了国际金融危机对我国实体经济、商业银行和中小企业的影响,金融衍生品业务情况,境外投资风险以及能源安全等审计和调查,起到了揭示风险、服务宏观决策的作用,一定程度上避免了金融危机在我国的进一步传导。在金融危机的事后应对方面,尽管两者都发挥了应有作用,相比受金融危机影响惨烈的美国,在凯恩斯主义经济政策屡试不爽的中国,自上而下的全面覆盖式审计收效更加明显,最大限度地规避了项目实施方面的违规问题,有力保障了资金的到位、经济的复苏。
    四、我国政府审计在金融危机下的现实选择
    根据中美两国政府审计应对金融危机措施的比较,为避免出现美国政府审计的预警失灵问题,并进一步提升我国审计促进经济复苏的效果,政府审计应作出相应的变革。
    (一)以免疫系统理论为指导,实现审计宏观意识变革
    改革开放三十年,我国经济社会日益融入全球化,对外依存度越来越高,对外开放带来机遇的同时,也传递着越来越多的风险。在这样复杂多变的环境下,国家经济社会运行需要一个系统来及时识别、揭示发展中面临的各种风险,主动采取措施将一切不利因素控制、消灭在萌芽中,减轻危机的破坏力,维护国家经济社会安全。从国家的法律规定,从机构的独立性,从业务的专业性,政府审计责无旁贷要承担起这项预防监督职责,发挥“免疫系统”功能。虽然金融系统是国家经济社会运行的一个部分,但是其引发的风险足以影响整个经济社会发展全局,如果政府审计就金融论金融,撇开国家经济工作中心、撇开国家宏观调控管理单独应对金融系统问题,就无法全面、系统地洞察国家整个经济社会发展存在的风险和问题。免疫系统理念强调政府审计要在国家层面上对经济社会运行发挥免疫系统功能,审计着眼点落到了经济和社会上,意味着政府审计要跳出微观看宏观,跳出审计个体看经济社会全局。因此,当务之急就是以加强审计宏观意识为切入点,推进审计工作转型,树立宏观大局意识,善于从微观审计中发现带有规律性、普遍性、倾向性、政策性的问题,善于从宏观层面分析体制、机制、制度方面存在的漏洞和缺陷,积极应对国际金融危机对国家经济社会的影响,为经济社会发展提出系统的建设性意见,防范各种风险,促进管理规范,努力实现转危为机,保障经济社会正常运转。
    (二)构建大金融审计格局,防止审计失灵
    要防止审计失灵,提前防范金融危机,就必须跳出单个金融机构或者金融产业的安全审计范畴,构建大金融审计格局。所谓“大金融”审计格局,必须包括以下几个方面:
    一是在审计目标上,大金融审计更需切实强化全面维护国家金融安全、防范金融风险的意识,一切以维护国家金融安全和防范化解金融风险为总目标和出发点来考虑、计划和实施全部金融审计,有效提升金融审计在国家安全审计战略中的地位,为不断发展金融市场和建立在流动中分散配置风险的风险化解机制而发挥国家金融审计的应有作用。
    二是在组织形式上,大金融审计应当包括政府审计机关独立开展的审计监督、金融机构开展的内部审计、金融监管机构的相关监管工作等,启动、激活、强化整个国家经济内外部金融监管体系和各种金融监管资源。在这个组织体系中,政府审计机关应加大与银监会、证监会、保监会等各金融监管机构的协调与信息资源共享力度,发挥各自的专业优势,形成执法合力,实现协同监管;同时要明晰各部门的职责分工并承担相应的监管风险,改变目前金融监管领域多龙治水又旱涝无责的问题,有效整合运用好各种金融审计和金融监管资源,化解好金融审计中监管盲区多、长期不作为的风险。除此之外,政府审计机关还应当发挥更高层次作用,对金融监管机构开展审计,包括对金融机构风险管理系统监管情况进行检查、评估金融监管效率、关注金融监管风险等。
    三是在审计对象和内容上,以金融系统性风险监控和防范审计为龙头,金融功能产品、创新工具等跨市场跨行业跨领域组合式大金融审计为重点,内部控制制度关键点管控审计为主线,常规经营管理和财务收支合规合法性审计为基础,对以政府性信用为基础的整个大金融产业进行全方位审计监督,有效防范、化解大金融安全和风险。
    四是在审计方法上,应随着金融市场的发展而不断调整和优化。积极推行现代风险导向审计,强化金融功能产品审计和事前事后审计与评估,以全面及时地重点关注、揭示评估和预警各种金融功能产品工具等可能给整个国家大金融安全带来的隐患和风险;建立风险信息系统,通过接入现有各独立金融监管部门实时监管数据系统,建立国家金融审计实时综合监管分析预警系统,通过对实时监管数据和相关研判信息的变化分析结果,及时组织金融审计力量进行跨市场跨行业跨领域的实时综合性延伸审计调查,并向国家有关部门发出相关预警信息和对策。以有效履行国家金融审计更早地感受风险、更准确地发现问题,发挥健全机能、改进机制、筑牢防线的重大作用。
    (三)重新定位审计角色,建立审计长效机制
    应对金融危机的经济刺激计划能否收到实际效果,是一个长期的问题。举全系统之力推进对4万亿资金的审计工作,虽然在短期内形成了对违法违纪行为的有力震慑,但在长期内更需要进一步完善制度,改进管理漏洞,形成确保投资项目效益的长效机制。这就要求审计机关重新定位审计角色,改变审计监督方式,强化审计服务:一是从事后监督向事前、事中及全过程审计监督转变,在经济危机环境下,将审计“关口”前移,做到事前预防、事中控制和事后监督有机结合,实现全过程跟踪监督,增强审计工作的实效,这是政府审计发展的必然趋势。二是从被动监督向积极监督转变,主动寻找审计工作最佳切入点和着力点,明确思路,突出重点,科学安排,积极有效地开展审计监督和服务,切实增强政府审计工作的主动性和建设性。三是从检查式监督向研究式监督转变,不仅要查清存在的问题,还要分析问题的成因,研究解决问题的措施和办法;不仅要查清当前存在的问题,还要善于分析潜在的风险,研究防范风险的办法,建立健全体制和机制。
    通过转变监督方式,政府审计要促使真实合规与绩效评价相协调,揭露问题与风险预警相统一,批判制约与建设完善相一致,从五个方面保障经济刺激计划的实施:向宏观政策和改革措施“问果”,关注国家宏观调控政策和各项改革措施的效应,发挥审计的建设性作用;向政府部门“问责”,关注政府机关和单位履行经济责任,促进责任落实;向政府性和公共性资金“问效”,关注资金管理的安全性和使用的经济性、效率性、效果性,以及资金使用的社会效益和环境适应性;向体制、机制和制度“问因”,不仅揭露问题,更重要的是要分析原因,提出有针对性的高层次的意见和建议;向加强和规范管理“问计”,关注部门和单位的内部控制,为加强管理和防范风险献言献策。(刘玉娟)
    参考文献:
    [1]丁宁,李智慧.金融危机防范与金融审计免疫系统完善研究.财会通讯,2009(5)
    [2]刘金萍.审计“免疫系统”功能探析.学习与实践,2009(8)
    [3]审计署京津冀特派办课题组.金融安全目标下的审计对策研究.审计研究,2008(6)
    [4]王伟.应对国际金融危机,发挥金融审计“免疫系统”功能.中国审计,2009(2)
    [5]章丁万.构建大金融审计格局,创新大金融审计思路.审计与理财,2008(11)
    
【关闭】    【打印】
 
管理员信箱 | 版权信息
主办单位:中华人民共和国审计署办公厅  技术支持:审计署计算机技术中心 网站电话:010-62150912\0929\0990  
地址:北京市丰台区金中都南街17号(邮编:100073) 备案编号:京ICP备19011981号  建议使用分辨率:1024×768