审计“免疫系统”应对金融危机的基本经验及其创新方向
王振宇（审计署驻武汉特派办）
[摘要] 本文试从“免疫系统”视角，概括政府审计在金融危机中依法履行审计监督、维护国家经济安全发挥积极作用的基本经验,并分析目前政府审计在应对国际金融危机所凸显的缺陷，进而从10个方面探讨研究了政府审计“免疫系统”功能建设的创新方向和发展思路。
[关键词] 金融危机 政府审计 免疫系统 创新方向
2008年下半年以来，由美国次贷危机引发的全球性金融危机的出现，对我国的经济造成了深刻的负面影响。国家审计部门为应对这种挑战，依法履行审计监督、维护国家经济安全，为保障和促进中央宏观调控政策措施的贯彻落实发挥了积极作用。现行的政府审计管理机制、制度、思维与工作方法在当前危机形势下也凸显出缺陷与不足。审计的“免疫系统”功能在金融危机的基本经验教训，为深刻理解国家审计“免疫系统”功能理论提供了鲜活例证。同时,以此为契机探索审计创新方向和发展思路，有利于推动审计“免疫系统”的完善与发展，推动审计事业又好又快发展。
一、金融危机是考验审计 “免疫系统”功能的最好机遇
2008年猝然而至的世界金融危机，考验着中国国家安全，同时，对中国审计事业是一场严峻考验。金融危机成为中国审计事业新的发展机遇，是审计事业寻求自身发展突破的最重要机遇期。
“免疫系统”论告诉我们，国家审计的长期目标是维护国家经济安全，在金融危机时期，这个目标显得更为鲜明，也更为急迫。中国审计事业面临的任务是确保中央宏观调控政策落到实处。以“4万亿计划”为代表的“一揽子”调控政策出台后，刘家义审计长明确要求政府审计“要促进宏观调控政策的落实、要维护国家经济安全、要积极推进体制制度创新和反腐倡廉建设”。这也是中央政府在当前国际金融危机下对政府审计提出的需求。首先，中央政府需要政府审计监督各个部门及地方政府对中央宏观调控政策特别是当前国家为应对危机促发展而出台的经济刺激一揽子计划的执行落实，也需要政府审计反映当前宏观政策运行中的问题和困难便于及时调整政策。其次，我们在这场危机中已经意识到经济发展必然要创新，而创新的同时要跟上政府监管，而且社会经济运行是一个整体，涉及到政府各个部门职能，政府审计的独立性、专业性、综合性使国家要求政府审计在新形势下要承担维护国家经济安全的综合监督职能。再次，在新形势下中央政府提出监督要跟着行政权力运行走，审计要跟着财政资金流向走，政府审计必须关注4万亿元财政资金的投资使用,特别要关注地方政府在争取项目、使用资金的过程是否符合国家政策调控方向。
二、国家审计应对金融危机的基本经验及教训
刘家义审计长在中国审计学会五届三次理事会上提出：“审计是国家经济社会运行的‘免疫系统’，维护国家安全是审计工作的第一要务”，在金融危机发生后，我国审计系统创选了一系列新鲜经验，这些经验显著地烙上“免疫系统”功能的烙印。
（一）树立“国家经济安全”的战略观念，以维护国家经济安全为审计工作的最高战略目标。经济安全的保卫需要国家一整套的系统，审计机关所发挥的“免疫系统”功能是维护国家经济安全的重要支柱。众所周知，“4万亿计划”如果效益不佳，将会影响国家应对金融危机的效果。因此，国家审计机关对于“4万亿计划”执行情况的审计监督，突出体现了其维护国家经济安全、金融安全的审计目标。当金融危机到来时，我国审计系统上上下下洋溢着维护国家安全的强烈意识，审计人员具有“国家安全”的战略意识，对于树立“国家经济安全”的战略观念，确立“维护国家经济安全”的审计目标奠定了思想基础。
（二）紧跟中央政策走向，努力打好审计监督“组合拳”。从中央政府应对危机的目标看，中央的调控政策不仅着眼于恢复短期内经济增长速度和稳定金融市场，而且兼顾促进就业和培育新的经济增长点；从手段看，中央综合并用利率调整、政府投资、税收减免、扩大消费信贷、补贴弱势群体等多种办法。审计机关，在紧跟中央政策研究应对策略时，明确处理“保增长、扩内需、调结构”之间的关系，抓住时机培育经济增长的内生动力的目标，配合中央的应对金融危机的“组合拳”打好审计监督的“组合拳”。更好的发挥国家审计“免疫系统”功能，做到防患于未然。新增投资项目专项审计调查，重点分析新增投资结构的合理性，重点关注和揭露违规投入高耗能高污染项目、产能过剩行业和违规建设楼堂馆所等问题，重点关注和揭露建设项目对资源环境的影响。一方面分析国际国内金融形势，加强对金融机构和金融监管机构的审计，揭示和防范金融风险，另一方面我们在对“4万亿计划”进行跟踪审计的过程中发现和揭示地方政府的债务风险，并努力揭示和探索这些风险的内在联系，体现了国家审计的建设性作用。
（三）加强对财政性资金的跟踪审计，督促中央应对危机的宏观调控政策落到实处的同时防范潜在风险。2008年汶川地震救灾资金和物资审计的一个重要特点是提前介入、跟踪审计，它一方面体现了全国各级审计机关对党和政府及全国各族人民的高度负责的态度；另一方面，也是审计机关认真贯彻落实科学发展观，坚持以人为本、与时俱进、开拓创新的审计理念的具体体现。 “4万亿计划”的跟踪审计通过及时发现项目决策和实施过程中存在的主要问题，并有针对性的提出审计建议，促使被审计单位加强管理、完善制度和管理机制，预防和抵御重大违法违规问题的发生，防止发生严重损失浪费和滋生腐败，促进提高资金使用效益和工程建设管理水平，从而达到有效发挥审计“免疫系统”功能的目的。
（四）继续坚持完善审计结果公告制度，利用国家审计的影响力提升中央政策的实施效果。政府应对金融危机的救市资金使用的好，对于提振民众和中小企业应对危机的信心会起到积极作用，相反，社会公众的预期和信心可以影响到政府政策实施的效果。审计部门对于财政性资金的跟踪审计一方面在于发现和及时纠正资金使用过程中的各种违规行为，确保资金使用效益；另一方面审计部门通过审计公告制度，对于提升政府公信力，稳定人心、提振信心都起到很好的作用。审计署2009年对外发布的审计结果公告，及时把金融危机以来中央各项政策的落实情况和存在的问题向社会大众反映，有效的打消了社会公众对政府性投资的误解，有力的支持了中央调控政策的落实效果。审计署向社会公告了68个项目和部门的审计结果，其中首次公告了5个中共中央直属单位和审计署的预算执行审计结果；积极尝试公开审计过程，组织媒体对病险水库除险加固工程审计调查、种粮农民补贴资金审计调查。通过署门户网站公开了1万多条审计政务信息，参加和组织新闻发布会、网络在线访谈、专访和报道。
（五）改进审计方法模式，审计模式不拘一格，增强应对金融危机的灵活性和创造性。自金融危机爆发以来，审计署多次调整计划，临时增加应对危机的审计项目，如对金融形势的分析、对财政收入下滑形势的分析、对中小企业融资难问题的分析等宏观经济的焦点难点问题，在审计署内部各部门、上下级审计机关之间也增加了协调配合，努力做到信息沟通、资源共享、统筹兼顾、重点突破，在计划项目的基础上穿插了专题调研，审计重点也增加了应对危机的内容，在几乎所有的审计调查报告中均增加了分析金融危机影响的内容。审计署首先在体制机制上的调整，保证了各级审计机关能够灵活调整审计计划；其次在审计模式上也增加临时性的专题调研，强化了审计的建设性作用；再次，在审计部门间协调配合上也提出财政审计大格局等一些新理念，提高了审计效率。
（六）积极创新和提升审计效果，从体制、机制等方面提出改进和完善的建设性意见。发挥“免疫系统”功能，积极应对危机，为各级政府建言献策，不仅要发挥国家审计的监管、看护、守卫，更重要的是要发挥警示、预警、防范、抵御和建设的作用。如，笔者所在的审计署武汉特派办在江西省农村饮用水工程审计中，一改过去就账查账、就事论事、就资金查资金的老办法，做到“跳出工程干审计”，怀着对农民的深情厚谊，注意揭示农村饮用水安全存在的突出问题，从体制、机制等方面提出改进和完善农村饮用水安全保障工作的建设性意见，分析了投资主体多元化带来的农饮工程运营机制、水费价格形成机制等问题，提出了健全完善相关政策制度的意见和建议。审计建议得到了被审计单位的高度重视，江西省各级政府认真研究制定保障农饮工程长效运行的管理机制，整改工程质量问题，并对相关责任人进行处理。国内主流媒体均对其践行审计“免疫系统”论成果的做法进行了现场跟踪报道，收到良好社会效果。
显然，经历这次金融危机，我们不仅看到国家审计发挥“免疫系统”功能的巨大优越性，同时，我们也更深刻认识国家审计的“免疫系统”在系统性功能方面的缺陷与不足，找到“免疫系统”功能健全的路径。我们在金融危机中找到一个重要的教训或者经验：就是在任何时候、任何情况下，都不能放松对经济运行情况的全面监管。所谓“全面监管”是指：第一，无论在任何时候，无论在经济顺周期时还是逆周期时，都要坚持对金融业的严格监管；第二，要坚持对金融业全部产品或全部业务的监管，不仅对传统业务、更要对金融创新业务，不仅对银行存贷款产品、更要对投资银行产品、债券产品、保险产品以及所有金融衍生品，都要实现严格的监管；第三，要坚持对所有金融资产的监管，不仅要监管存贷款资产，在我国更要加强对国家金融投资资产、对所有外汇资产的监管。“全面监管”的最终目的是保证运用好这些资产、保证这些资产的安全，维护国家的整体经济安全和金融安全。
2009年在复杂的金融危机面前，在监管指标“呈好”的表象下，很可能蕴藏极大的风险，信贷风险的出现应视为一个值得重视的教训。上半年新增贷款主要投向中央和地方政府主导的、以基础设施项目为主的中长期贷款，占新增贷款的比重已上升到63％，其中95％又主要投向基础设施行业，三大基础设施行业占51.6％。这些行业和这些中长期贷款所蕴藏的风险，往往要三五年甚至十几年以后才爆发，一旦爆发则可能形成重大的系统性风险，财政风险转为金融风险。这为我国经济发展留下“泡沫”。
值得一说的是，09年上半年新增贷款中，票据融资的占比1月份曾经达到40％，到6月份虽然下降到1％，但是为什么下降这样剧烈，下降以后风险是否消除、化解？都值得深究。票据融资风险不仅仅在今年表现出来，在历年银行审计中都发现，因此这是需要银行、监管部门、审计机关都要极大关注的风险。在监管政策中，近些年不良贷款越来越受到严格监管，其中一些就转移到票据融资中，部分票据融资成为不良贷款的替代品。因此在现阶段，监管部门和审计机关都应当深入研究和揭示票据融资所隐含的风险，以防像美国“次贷”一样，成为不易预测时间的“金融定时炸弹”。
显然，以上这些问题不完全是金融危机时出现的，而是相当长时间就存在的。而的金融危机出现后，把这些“不适应”症状一下子暴露出来。
三、国家审计“免疫系统”功能创新方向的思考
在危机进一步演化发展的后金融危机时代，国家审计如何更好的发挥“免疫系统”功能，审计创新到了关键时期。系统工程是我们的哲学武器，我们要充分认识的是，一个是“免疫”，一个是“系统”，一个是“创新”。这是三个关键词。按照科学性、系统性、创新性的发展方向，笔者认为应该在思维观念和工作方法上推进十个方面的创新，促进十个转变。其中从偏重于微观层面的审计监督向更加关注宏观层面的审计监督转变成为审计转型的重中之重。
（一）创新审计思维,从以微观层面审计为主体向宏观层面转变。“免疫系统“理念强调政府审计要在国家层面上对经济社会运行发挥免疫系统功能，审计着眼点落到了经济和社会上，意味着政府审计要跳出微观看宏观，跳出审计个体看经济社会全局。这一点在这次应对国际金融危机中得到了很大启示。虽然金融系统是国家经济社会运行的一个部分，但是其引发的风险足以影响整个经济社会发展全局，如果这次政府审计就金融论金融，撇开国家经济工作中心、撇开国家宏观调控管理单独应对金融系统问题，就无法全面、系统地洞察国家整个经济社会发展存在的风险和问题。因此，当务之急就是以加强审计宏观意识为切入点，推进审计工作转型，从更高的层面、更广的范围，密切关注财政、金融、民生、国有资产、能源和资源环境等方面存在的薄弱环节和潜在风险，密切关注经济问题可能引发社会不稳定因素甚至演变为政治问题，及时提出对策性建议，防范苗头性问题演变成趋势性问题、局部性问题演变为全局性问题。
（二）创新审计思路,由适应部门调整向适应国家宏观政策调整转变。各级审计机关每年的审计计划体现了各级政府的审计思路，随着金融危机不断演化，中央的宏观调控政策会不断的随着变化了的国际国内形势而变化，2008年上半年还是“双防”，年底就转入积极的财政政策与适度宽松的货币政策，2009年中国“保八”成功，随着中央“4万亿计划”资金一批批的下达，宽松货币政策的延续，随之而起的“信贷热潮 ”，“贷款垒政府”现象的出现，又为宏观调控频亮“红灯”。国家审计的“免疫”特性决定了其自动调整以适应外部环境变化的特点。审计署从08年底分析金融危机的影响，到分析财政收入下滑，到分析中小企业融资难，再到分析地方政府债务风险，均体现了国家审计不断调整计划适应宏观形势的特点。在危机还在不断深化和演进的今天，宏观形势仍会不断变化，这对国家审计机关就提出了更高要求，审计思路的调整只有与宏观形势相结合才能更好的发挥“免疫系统”功能。
（三）创新审计功能，从防范单一方面风险到防范系统性风险转变。国家审计的“免疫系统”功能一个重要的体现就是它的系统性功能，但是审计机关很多审计项目仅仅是在查出问题，揭露风险上前进一小步，大部分项目都在追求某个问题、某项资金、某个方面存在的问题或风险，很少关注财政、金融、投资领域存在的系统性风险，比如，在金融审计中只专注于公司治理所造成的大案要案，很少关注金融产品风险、政策风险、资产风险。财政审计中大多专注于预算管理与会计核算上的问题，最多只是揭露体制机制上的某些问题，很少发现和揭露由金融风险所引发的财政风险。国家审计应将在应对危机中发现的各类系统性风险通盘考虑，用系统性功能化解系统性风险。
（四）创新审计范围,由“单纯经济活动运行”向“经济社会运行”转变。政府审计要通过预防、揭露和抵御经济社会运行中的各种矛盾和病害等方式来实现系统的免疫功能，满足社会各层面对政府审计的需求。以促进落实节约能源资源和环境保护基本国策为例，要从检查能源资源和环境保护资金管理使用、相关政策落实、环保目标实现等情况入手，从促进资源节约、生态建设和污染治理等三个方面逐步加强资源环境审计。在能源资源审计方面，要关注农村经营性承包土地流转、国有土地使用权出让以及矿产资源、水资源开发利用等情况；在环境审计方面，要关注重点流域和区域的环境污染防治情况，关注西部生态脆弱地区生态建设资金使用情况及其效果、城镇发展建设中造成的结构性污染等问题。突出审计重点，揭露和查处破坏浪费资源、造成国有资源流失和危害资源环境安全的问题，加强对资金使用效果、政策实施效果和政策目标实现状况的分析评价。
（五）创新审计内容,从执行层面审计向与制度设计层面审计相结合转变。制度执行过程中发生偏差产生的问题是“病在表皮”，那么，制度设计和安排本身的不合理和不完善就是“病入肌理”。过去我们更多地关注制度执行层面的问题，较少关注制度设计和安排的合理性和完备性，或者说即使发现制度安排有不合理的地方，也认为是政府领导的责任，与审计部门无关。其实，揭示制度设计和安排层面的问题才是解决问题的根本途径，才能“药到病除”。因此，政府审计应立足于宏观视角，更加注重从体制、机制、制度层面分析、揭示和反映问题，并站在整体和宏观角度提出改进和完善的建议，促进政府完善制度建设，为国家机器的正常运转提供制度保证。
（六）创新审计模式,从传统行政执法型审计向服务绩效型审计转变。我国审计制度自1983年恢复以来，政府审计一直作为独立的政府行政监督部门行使审计监督职能，多是一种行政执法行为。在新形势下为了提升审计价值，绩效审计成了审计转型的重要突破口。这几年在探索绩效审计模式的实践中，我国很多地方逐步建立并形成以服务性、建设性和成效性为基本特征的宏观服务型绩效审计模式。在该实务模式下，政府审计的服务对象从面向被审计单位转变为面向成果使用者，审计对象扩展到全局性的事项，包括资金、项目、政策制度以及行政职责等等，审计内容从关注财务收支真实合法转变为关注体制的效率、管理的效能、政策的效用、工作的成效、资金的效益、资产的安全、资源的节约以及生态环境的改善等方面，试图从根本上解决体制、机制和管理等宏观层面的突出问题，努力实现为宏观经济管理服务、系统发挥审计“免疫系统“功能的目标。
（七）创新审计管理,合法合规审计为主向目标型、效率型转变。传统审计工作的落脚点侧重于被审计单位和违法违规问题，审计管理的重点是强调如何在规范的审计流程下完成审计任务，往往很少考虑如何设计最优审计目标以及如何实现审计目标。这种任务型、程序型的审计管理模式，已经不能充分保障政府审计发挥免疫系统功能。在应对这次金融危机中，政府审计较以往更为关注国家安全，也在不断思索如何从宏观着眼整体把握国家经济社会运行中的各个系统，及早揭示经济社会运行体系中的风险。要想达到这个目标，政府审计必定要创新机制，建立起适合宏观层面审计监督的目标型、效率型审计管理模式，它包括以需求为导向的计划管理审计机制创新，科学、规范、实用的操作规程等审计规范机制创新。
（八）创新审计对象,从审计具体单位向审计监管部门相结合转变。此次全球金融危机的爆发一个重要原因就是金融监管不到位。监管信息不准确、监管不力导致决策失误和制度失灵实际上是最大的风险。由于专业的监管者都具有“经济人”利益自我维护的倾向，不可能将自身在管理中所存在的问题无保留地加以揭示，也由于专业监管部门在现有的考核体制下导致信息掌握上的不对称、失真等问题而可能造成监管失误、失灵，因而要加强对监管部门的审计。包括在搞好中央金融机构审计的同时，依法加强对区域性商业银行、农村信用社和地方证券公司等的审计，密切关注小额贷款公司和村镇银行的发展及经营风险，促进提高金融服务发展的水平
（九）创新审计机制，随审计外部形势变化而同步变化。以金融创新为例，审计创新只有跟上金融创新的脚步才能更好的发挥“免疫系统”功能。金融危机的爆发很大程度上是由于金融监管机构对金融机构监管不力，金融产品风险、政策风险、资产风险、监管风险等系统性风险在金融创新的外衣下在金融体系内部不断积聚所造成的。审计机关在应对金融危机的中做到及时研究新形势，解决新问题，本身就是一种审计创新，关键在于能够跟上金融创新的形势，随时预警金融体系可能存在的风险。首先在危机来临之时要有一套快速反应的应急机制，更好的预警、揭示风险的影响的程度；其次要有一整套跟踪危机演化和进展的机制，随时向各级政府反映危机的进展；再次在危机发展的过程中应紧跟形势，向各级政府部门和金融机构提出应对和化解危机的建议。
（十）创新审计力量,由审计系统内部向与其他部门形成合力转变。如果把整个国家社会比作人的肌体，审计就是这个肌体的一个子系统，更准确地说，是这个肌体里的“免疫系统”的一个重要组成部分。审计监督与纪检监察、司法监督以及其他各类监督机构一起构成肌体的“免疫系统”，并按照不同的岗位和分工，从不同方面发挥其“免疫系统”功能。因此审计不能包打天下，只靠审计也不能从根本上解决问题，而必须依靠纪律检查、司法和行政监督机关以及其他各方面的支持。应对金融危机的审计实践也证明了这一点。因此，发挥好“免疫系统”功能这一提法，有利于充分发挥整个国家的监督合力和提升审计的整体效果。
金融危机进一步演化发展的后金融危机时代，反思和总结审计“免疫系统”应对金融危机的基本经验,探讨我国审计事业创新发展方向，相信会对深刻理解审计工作的免疫系统功能、加强审计在“维护国家经济安全和金融安全”方面的作用，有所参考。（王振宇）
参考文献：
1.《刘家义同志在全国审计工作会议暨全国审计系统先进集体和先进工作者表彰大会上的讲话》
2.《未来金融审计战略的选择》 潘博 审计署审计科研所
[关键词] 金融危机 政府审计 免疫系统 创新方向
2008年下半年以来，由美国次贷危机引发的全球性金融危机的出现，对我国的经济造成了深刻的负面影响。国家审计部门为应对这种挑战，依法履行审计监督、维护国家经济安全，为保障和促进中央宏观调控政策措施的贯彻落实发挥了积极作用。现行的政府审计管理机制、制度、思维与工作方法在当前危机形势下也凸显出缺陷与不足。审计的“免疫系统”功能在金融危机的基本经验教训，为深刻理解国家审计“免疫系统”功能理论提供了鲜活例证。同时,以此为契机探索审计创新方向和发展思路，有利于推动审计“免疫系统”的完善与发展，推动审计事业又好又快发展。
一、金融危机是考验审计 “免疫系统”功能的最好机遇
2008年猝然而至的世界金融危机，考验着中国国家安全，同时，对中国审计事业是一场严峻考验。金融危机成为中国审计事业新的发展机遇，是审计事业寻求自身发展突破的最重要机遇期。
“免疫系统”论告诉我们，国家审计的长期目标是维护国家经济安全，在金融危机时期，这个目标显得更为鲜明，也更为急迫。中国审计事业面临的任务是确保中央宏观调控政策落到实处。以“4万亿计划”为代表的“一揽子”调控政策出台后，刘家义审计长明确要求政府审计“要促进宏观调控政策的落实、要维护国家经济安全、要积极推进体制制度创新和反腐倡廉建设”。这也是中央政府在当前国际金融危机下对政府审计提出的需求。首先，中央政府需要政府审计监督各个部门及地方政府对中央宏观调控政策特别是当前国家为应对危机促发展而出台的经济刺激一揽子计划的执行落实，也需要政府审计反映当前宏观政策运行中的问题和困难便于及时调整政策。其次，我们在这场危机中已经意识到经济发展必然要创新，而创新的同时要跟上政府监管，而且社会经济运行是一个整体，涉及到政府各个部门职能，政府审计的独立性、专业性、综合性使国家要求政府审计在新形势下要承担维护国家经济安全的综合监督职能。再次，在新形势下中央政府提出监督要跟着行政权力运行走，审计要跟着财政资金流向走，政府审计必须关注4万亿元财政资金的投资使用,特别要关注地方政府在争取项目、使用资金的过程是否符合国家政策调控方向。
二、国家审计应对金融危机的基本经验及教训
刘家义审计长在中国审计学会五届三次理事会上提出：“审计是国家经济社会运行的‘免疫系统’，维护国家安全是审计工作的第一要务”，在金融危机发生后，我国审计系统创选了一系列新鲜经验，这些经验显著地烙上“免疫系统”功能的烙印。
（一）树立“国家经济安全”的战略观念，以维护国家经济安全为审计工作的最高战略目标。经济安全的保卫需要国家一整套的系统，审计机关所发挥的“免疫系统”功能是维护国家经济安全的重要支柱。众所周知，“4万亿计划”如果效益不佳，将会影响国家应对金融危机的效果。因此，国家审计机关对于“4万亿计划”执行情况的审计监督，突出体现了其维护国家经济安全、金融安全的审计目标。当金融危机到来时，我国审计系统上上下下洋溢着维护国家安全的强烈意识，审计人员具有“国家安全”的战略意识，对于树立“国家经济安全”的战略观念，确立“维护国家经济安全”的审计目标奠定了思想基础。
（二）紧跟中央政策走向，努力打好审计监督“组合拳”。从中央政府应对危机的目标看，中央的调控政策不仅着眼于恢复短期内经济增长速度和稳定金融市场，而且兼顾促进就业和培育新的经济增长点；从手段看，中央综合并用利率调整、政府投资、税收减免、扩大消费信贷、补贴弱势群体等多种办法。审计机关，在紧跟中央政策研究应对策略时，明确处理“保增长、扩内需、调结构”之间的关系，抓住时机培育经济增长的内生动力的目标，配合中央的应对金融危机的“组合拳”打好审计监督的“组合拳”。更好的发挥国家审计“免疫系统”功能，做到防患于未然。新增投资项目专项审计调查，重点分析新增投资结构的合理性，重点关注和揭露违规投入高耗能高污染项目、产能过剩行业和违规建设楼堂馆所等问题，重点关注和揭露建设项目对资源环境的影响。一方面分析国际国内金融形势，加强对金融机构和金融监管机构的审计，揭示和防范金融风险，另一方面我们在对“4万亿计划”进行跟踪审计的过程中发现和揭示地方政府的债务风险，并努力揭示和探索这些风险的内在联系，体现了国家审计的建设性作用。
（三）加强对财政性资金的跟踪审计，督促中央应对危机的宏观调控政策落到实处的同时防范潜在风险。2008年汶川地震救灾资金和物资审计的一个重要特点是提前介入、跟踪审计，它一方面体现了全国各级审计机关对党和政府及全国各族人民的高度负责的态度；另一方面，也是审计机关认真贯彻落实科学发展观，坚持以人为本、与时俱进、开拓创新的审计理念的具体体现。 “4万亿计划”的跟踪审计通过及时发现项目决策和实施过程中存在的主要问题，并有针对性的提出审计建议，促使被审计单位加强管理、完善制度和管理机制，预防和抵御重大违法违规问题的发生，防止发生严重损失浪费和滋生腐败，促进提高资金使用效益和工程建设管理水平，从而达到有效发挥审计“免疫系统”功能的目的。
（四）继续坚持完善审计结果公告制度，利用国家审计的影响力提升中央政策的实施效果。政府应对金融危机的救市资金使用的好，对于提振民众和中小企业应对危机的信心会起到积极作用，相反，社会公众的预期和信心可以影响到政府政策实施的效果。审计部门对于财政性资金的跟踪审计一方面在于发现和及时纠正资金使用过程中的各种违规行为，确保资金使用效益；另一方面审计部门通过审计公告制度，对于提升政府公信力，稳定人心、提振信心都起到很好的作用。审计署2009年对外发布的审计结果公告，及时把金融危机以来中央各项政策的落实情况和存在的问题向社会大众反映，有效的打消了社会公众对政府性投资的误解，有力的支持了中央调控政策的落实效果。审计署向社会公告了68个项目和部门的审计结果，其中首次公告了5个中共中央直属单位和审计署的预算执行审计结果；积极尝试公开审计过程，组织媒体对病险水库除险加固工程审计调查、种粮农民补贴资金审计调查。通过署门户网站公开了1万多条审计政务信息，参加和组织新闻发布会、网络在线访谈、专访和报道。
（五）改进审计方法模式，审计模式不拘一格，增强应对金融危机的灵活性和创造性。自金融危机爆发以来，审计署多次调整计划，临时增加应对危机的审计项目，如对金融形势的分析、对财政收入下滑形势的分析、对中小企业融资难问题的分析等宏观经济的焦点难点问题，在审计署内部各部门、上下级审计机关之间也增加了协调配合，努力做到信息沟通、资源共享、统筹兼顾、重点突破，在计划项目的基础上穿插了专题调研，审计重点也增加了应对危机的内容，在几乎所有的审计调查报告中均增加了分析金融危机影响的内容。审计署首先在体制机制上的调整，保证了各级审计机关能够灵活调整审计计划；其次在审计模式上也增加临时性的专题调研，强化了审计的建设性作用；再次，在审计部门间协调配合上也提出财政审计大格局等一些新理念，提高了审计效率。
（六）积极创新和提升审计效果，从体制、机制等方面提出改进和完善的建设性意见。发挥“免疫系统”功能，积极应对危机，为各级政府建言献策，不仅要发挥国家审计的监管、看护、守卫，更重要的是要发挥警示、预警、防范、抵御和建设的作用。如，笔者所在的审计署武汉特派办在江西省农村饮用水工程审计中，一改过去就账查账、就事论事、就资金查资金的老办法，做到“跳出工程干审计”，怀着对农民的深情厚谊，注意揭示农村饮用水安全存在的突出问题，从体制、机制等方面提出改进和完善农村饮用水安全保障工作的建设性意见，分析了投资主体多元化带来的农饮工程运营机制、水费价格形成机制等问题，提出了健全完善相关政策制度的意见和建议。审计建议得到了被审计单位的高度重视，江西省各级政府认真研究制定保障农饮工程长效运行的管理机制，整改工程质量问题，并对相关责任人进行处理。国内主流媒体均对其践行审计“免疫系统”论成果的做法进行了现场跟踪报道，收到良好社会效果。
显然，经历这次金融危机，我们不仅看到国家审计发挥“免疫系统”功能的巨大优越性，同时，我们也更深刻认识国家审计的“免疫系统”在系统性功能方面的缺陷与不足，找到“免疫系统”功能健全的路径。我们在金融危机中找到一个重要的教训或者经验：就是在任何时候、任何情况下，都不能放松对经济运行情况的全面监管。所谓“全面监管”是指：第一，无论在任何时候，无论在经济顺周期时还是逆周期时，都要坚持对金融业的严格监管；第二，要坚持对金融业全部产品或全部业务的监管，不仅对传统业务、更要对金融创新业务，不仅对银行存贷款产品、更要对投资银行产品、债券产品、保险产品以及所有金融衍生品，都要实现严格的监管；第三，要坚持对所有金融资产的监管，不仅要监管存贷款资产，在我国更要加强对国家金融投资资产、对所有外汇资产的监管。“全面监管”的最终目的是保证运用好这些资产、保证这些资产的安全，维护国家的整体经济安全和金融安全。
2009年在复杂的金融危机面前，在监管指标“呈好”的表象下，很可能蕴藏极大的风险，信贷风险的出现应视为一个值得重视的教训。上半年新增贷款主要投向中央和地方政府主导的、以基础设施项目为主的中长期贷款，占新增贷款的比重已上升到63％，其中95％又主要投向基础设施行业，三大基础设施行业占51.6％。这些行业和这些中长期贷款所蕴藏的风险，往往要三五年甚至十几年以后才爆发，一旦爆发则可能形成重大的系统性风险，财政风险转为金融风险。这为我国经济发展留下“泡沫”。
值得一说的是，09年上半年新增贷款中，票据融资的占比1月份曾经达到40％，到6月份虽然下降到1％，但是为什么下降这样剧烈，下降以后风险是否消除、化解？都值得深究。票据融资风险不仅仅在今年表现出来，在历年银行审计中都发现，因此这是需要银行、监管部门、审计机关都要极大关注的风险。在监管政策中，近些年不良贷款越来越受到严格监管，其中一些就转移到票据融资中，部分票据融资成为不良贷款的替代品。因此在现阶段，监管部门和审计机关都应当深入研究和揭示票据融资所隐含的风险，以防像美国“次贷”一样，成为不易预测时间的“金融定时炸弹”。
显然，以上这些问题不完全是金融危机时出现的，而是相当长时间就存在的。而的金融危机出现后，把这些“不适应”症状一下子暴露出来。
三、国家审计“免疫系统”功能创新方向的思考
在危机进一步演化发展的后金融危机时代，国家审计如何更好的发挥“免疫系统”功能，审计创新到了关键时期。系统工程是我们的哲学武器，我们要充分认识的是，一个是“免疫”，一个是“系统”，一个是“创新”。这是三个关键词。按照科学性、系统性、创新性的发展方向，笔者认为应该在思维观念和工作方法上推进十个方面的创新，促进十个转变。其中从偏重于微观层面的审计监督向更加关注宏观层面的审计监督转变成为审计转型的重中之重。
（一）创新审计思维,从以微观层面审计为主体向宏观层面转变。“免疫系统“理念强调政府审计要在国家层面上对经济社会运行发挥免疫系统功能，审计着眼点落到了经济和社会上，意味着政府审计要跳出微观看宏观，跳出审计个体看经济社会全局。这一点在这次应对国际金融危机中得到了很大启示。虽然金融系统是国家经济社会运行的一个部分，但是其引发的风险足以影响整个经济社会发展全局，如果这次政府审计就金融论金融，撇开国家经济工作中心、撇开国家宏观调控管理单独应对金融系统问题，就无法全面、系统地洞察国家整个经济社会发展存在的风险和问题。因此，当务之急就是以加强审计宏观意识为切入点，推进审计工作转型，从更高的层面、更广的范围，密切关注财政、金融、民生、国有资产、能源和资源环境等方面存在的薄弱环节和潜在风险，密切关注经济问题可能引发社会不稳定因素甚至演变为政治问题，及时提出对策性建议，防范苗头性问题演变成趋势性问题、局部性问题演变为全局性问题。
（二）创新审计思路,由适应部门调整向适应国家宏观政策调整转变。各级审计机关每年的审计计划体现了各级政府的审计思路，随着金融危机不断演化，中央的宏观调控政策会不断的随着变化了的国际国内形势而变化，2008年上半年还是“双防”，年底就转入积极的财政政策与适度宽松的货币政策，2009年中国“保八”成功，随着中央“4万亿计划”资金一批批的下达，宽松货币政策的延续，随之而起的“信贷热潮 ”，“贷款垒政府”现象的出现，又为宏观调控频亮“红灯”。国家审计的“免疫”特性决定了其自动调整以适应外部环境变化的特点。审计署从08年底分析金融危机的影响，到分析财政收入下滑，到分析中小企业融资难，再到分析地方政府债务风险，均体现了国家审计不断调整计划适应宏观形势的特点。在危机还在不断深化和演进的今天，宏观形势仍会不断变化，这对国家审计机关就提出了更高要求，审计思路的调整只有与宏观形势相结合才能更好的发挥“免疫系统”功能。
（三）创新审计功能，从防范单一方面风险到防范系统性风险转变。国家审计的“免疫系统”功能一个重要的体现就是它的系统性功能，但是审计机关很多审计项目仅仅是在查出问题，揭露风险上前进一小步，大部分项目都在追求某个问题、某项资金、某个方面存在的问题或风险，很少关注财政、金融、投资领域存在的系统性风险，比如，在金融审计中只专注于公司治理所造成的大案要案，很少关注金融产品风险、政策风险、资产风险。财政审计中大多专注于预算管理与会计核算上的问题，最多只是揭露体制机制上的某些问题，很少发现和揭露由金融风险所引发的财政风险。国家审计应将在应对危机中发现的各类系统性风险通盘考虑，用系统性功能化解系统性风险。
（四）创新审计范围,由“单纯经济活动运行”向“经济社会运行”转变。政府审计要通过预防、揭露和抵御经济社会运行中的各种矛盾和病害等方式来实现系统的免疫功能，满足社会各层面对政府审计的需求。以促进落实节约能源资源和环境保护基本国策为例，要从检查能源资源和环境保护资金管理使用、相关政策落实、环保目标实现等情况入手，从促进资源节约、生态建设和污染治理等三个方面逐步加强资源环境审计。在能源资源审计方面，要关注农村经营性承包土地流转、国有土地使用权出让以及矿产资源、水资源开发利用等情况；在环境审计方面，要关注重点流域和区域的环境污染防治情况，关注西部生态脆弱地区生态建设资金使用情况及其效果、城镇发展建设中造成的结构性污染等问题。突出审计重点，揭露和查处破坏浪费资源、造成国有资源流失和危害资源环境安全的问题，加强对资金使用效果、政策实施效果和政策目标实现状况的分析评价。
（五）创新审计内容,从执行层面审计向与制度设计层面审计相结合转变。制度执行过程中发生偏差产生的问题是“病在表皮”，那么，制度设计和安排本身的不合理和不完善就是“病入肌理”。过去我们更多地关注制度执行层面的问题，较少关注制度设计和安排的合理性和完备性，或者说即使发现制度安排有不合理的地方，也认为是政府领导的责任，与审计部门无关。其实，揭示制度设计和安排层面的问题才是解决问题的根本途径，才能“药到病除”。因此，政府审计应立足于宏观视角，更加注重从体制、机制、制度层面分析、揭示和反映问题，并站在整体和宏观角度提出改进和完善的建议，促进政府完善制度建设，为国家机器的正常运转提供制度保证。
（六）创新审计模式,从传统行政执法型审计向服务绩效型审计转变。我国审计制度自1983年恢复以来，政府审计一直作为独立的政府行政监督部门行使审计监督职能，多是一种行政执法行为。在新形势下为了提升审计价值，绩效审计成了审计转型的重要突破口。这几年在探索绩效审计模式的实践中，我国很多地方逐步建立并形成以服务性、建设性和成效性为基本特征的宏观服务型绩效审计模式。在该实务模式下，政府审计的服务对象从面向被审计单位转变为面向成果使用者，审计对象扩展到全局性的事项，包括资金、项目、政策制度以及行政职责等等，审计内容从关注财务收支真实合法转变为关注体制的效率、管理的效能、政策的效用、工作的成效、资金的效益、资产的安全、资源的节约以及生态环境的改善等方面，试图从根本上解决体制、机制和管理等宏观层面的突出问题，努力实现为宏观经济管理服务、系统发挥审计“免疫系统“功能的目标。
（七）创新审计管理,合法合规审计为主向目标型、效率型转变。传统审计工作的落脚点侧重于被审计单位和违法违规问题，审计管理的重点是强调如何在规范的审计流程下完成审计任务，往往很少考虑如何设计最优审计目标以及如何实现审计目标。这种任务型、程序型的审计管理模式，已经不能充分保障政府审计发挥免疫系统功能。在应对这次金融危机中，政府审计较以往更为关注国家安全，也在不断思索如何从宏观着眼整体把握国家经济社会运行中的各个系统，及早揭示经济社会运行体系中的风险。要想达到这个目标，政府审计必定要创新机制，建立起适合宏观层面审计监督的目标型、效率型审计管理模式，它包括以需求为导向的计划管理审计机制创新，科学、规范、实用的操作规程等审计规范机制创新。
（八）创新审计对象,从审计具体单位向审计监管部门相结合转变。此次全球金融危机的爆发一个重要原因就是金融监管不到位。监管信息不准确、监管不力导致决策失误和制度失灵实际上是最大的风险。由于专业的监管者都具有“经济人”利益自我维护的倾向，不可能将自身在管理中所存在的问题无保留地加以揭示，也由于专业监管部门在现有的考核体制下导致信息掌握上的不对称、失真等问题而可能造成监管失误、失灵，因而要加强对监管部门的审计。包括在搞好中央金融机构审计的同时，依法加强对区域性商业银行、农村信用社和地方证券公司等的审计，密切关注小额贷款公司和村镇银行的发展及经营风险，促进提高金融服务发展的水平
（九）创新审计机制，随审计外部形势变化而同步变化。以金融创新为例，审计创新只有跟上金融创新的脚步才能更好的发挥“免疫系统”功能。金融危机的爆发很大程度上是由于金融监管机构对金融机构监管不力，金融产品风险、政策风险、资产风险、监管风险等系统性风险在金融创新的外衣下在金融体系内部不断积聚所造成的。审计机关在应对金融危机的中做到及时研究新形势，解决新问题，本身就是一种审计创新，关键在于能够跟上金融创新的形势，随时预警金融体系可能存在的风险。首先在危机来临之时要有一套快速反应的应急机制，更好的预警、揭示风险的影响的程度；其次要有一整套跟踪危机演化和进展的机制，随时向各级政府反映危机的进展；再次在危机发展的过程中应紧跟形势，向各级政府部门和金融机构提出应对和化解危机的建议。
（十）创新审计力量,由审计系统内部向与其他部门形成合力转变。如果把整个国家社会比作人的肌体，审计就是这个肌体的一个子系统，更准确地说，是这个肌体里的“免疫系统”的一个重要组成部分。审计监督与纪检监察、司法监督以及其他各类监督机构一起构成肌体的“免疫系统”，并按照不同的岗位和分工，从不同方面发挥其“免疫系统”功能。因此审计不能包打天下，只靠审计也不能从根本上解决问题，而必须依靠纪律检查、司法和行政监督机关以及其他各方面的支持。应对金融危机的审计实践也证明了这一点。因此，发挥好“免疫系统”功能这一提法，有利于充分发挥整个国家的监督合力和提升审计的整体效果。
金融危机进一步演化发展的后金融危机时代，反思和总结审计“免疫系统”应对金融危机的基本经验,探讨我国审计事业创新发展方向，相信会对深刻理解审计工作的免疫系统功能、加强审计在“维护国家经济安全和金融安全”方面的作用，有所参考。（王振宇）
参考文献：
1.《刘家义同志在全国审计工作会议暨全国审计系统先进集体和先进工作者表彰大会上的讲话》
2.《未来金融审计战略的选择》 潘博 审计署审计科研所
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